摘要：民營企業(yè)經營首先要滿足股東回報。國企經營則要滿足多重目標，股東回報在其中處次要地位。國資監(jiān)管從管人、管事、管資產到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資本經營目標上的重大轉變。今后應進一步提高國有資本收益上繳公共財政比例。

2010年，我同一批國企老總一起在新加坡參加培訓。淡馬錫的一位高管向我們介紹，淡馬錫收購企業(yè)后不派董事，而是由提名委員會提名一批獨立董事組成董事會，董事會來決定高管人選和激勵機制。這件事引起學員們的巨大困惑。不派董事怎么體現(xiàn)淡馬錫的所有權、決策權？如何保證公司經營方向符合淡馬錫的要求？大家提了很多在中國不向國企派董事可能遇到的問題，這大概是那次培訓中提問最多、碰撞最激烈的一課。最后我明白了一個道理，淡馬錫要的是股東回報，而不是公司經營的產品。請富有專業(yè)能力的社會賢達作董事，比淡馬錫員工作董事更符合資本所有者的利益。

參加培訓的國企老總們大都認為，淡馬錫這種模式雖好，在中國很難實行。但時隔不久，2013年召開的十八屆三中全會決定，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管。國有資產監(jiān)管從過去管人、管事、管資產，到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資產經營目標上的重大調整。

管人、管事、管資產是計劃經濟體制對國有企業(yè)管理方式的延續(xù)。計劃經濟下，國家通過下達指令性計劃，對企業(yè)生產經營的實物量與價值量進行直接管理，下達的指標包括產量指標、產值指標、新產品試制指標、生產經濟效益指標四大類。投資活動按可研、立項、開工、投產等建設流程逐個環(huán)節(jié)進行審批。

經過這么多年改革開放，國家取消了對企業(yè)的指令性計劃，但有關部門用實物量和價值量對國企進行的雙重考核并沒有減少，企業(yè)擴大再生產仍要按建設程序報批。此外，一些規(guī)劃中的預期性指標還在分解下達給企業(yè)。這些考核、審批、指標控制同過去的計劃目標一樣，或明或暗地控制著企業(yè)行為，可以看作是“影子計劃”。

在這種體制下，國有企業(yè)形成了多重目標體系，如經營利潤、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)排名、自主知識產權、控制力影響力、社會責任等，這些國企老總統(tǒng)統(tǒng)都要考慮。股東回報僅是諸多目標中的一個，且放在次要位置。民營企業(yè)的經營目標則相對比較單一，主要是股東回報，回報不高股東既可以用手投票，也可以用腳投票。

當前，國有企業(yè)的經營利潤和股東回報總體上還不能令人滿意。2012年中央國有資本38.6萬億元，全年實現(xiàn)凈利潤1.1萬億元，資產利潤率為2.8%，低于同期人民幣一年期存款利率3.5%的水平。2012年凈利潤的10%上繳了財政，遠遠低于國際上國有企業(yè)平均分紅30%的水平。即便是這些分紅，也大部分用于國有企業(yè)而沒有用于公共財政。2013年中央國有資本經營預算支出為1083.11億元，93%用于國企結構調整、重點項目支出、產業(yè)升級與發(fā)展、境外投資、困難職工補助等，7%用于公共財政和補充社?；?。

國企監(jiān)管實行以管資本為主，有利于改變股東回報較低的現(xiàn)狀，實現(xiàn)這一轉變關鍵要改革企業(yè)治理結構。這里不妨拿民營企業(yè)作個參照。王石擔任萬科的董事長，可他不是大股東。最大的股東是香港人劉元生，他的股票市值可以連地皮一起買下萬科總部，但他既不是公司董事，也不干預公司日常經營。與之類似，馬云占阿里巴巴的股份、扎克伯格占FACEBOOK的股份都不大，但他們對公司行使控制權，很多大股東則放棄在董事會的投票權。

反觀我們的國有企業(yè)，監(jiān)管部門往往將股權大小與決策權大小劃等號。股份制企業(yè)中國有資本最好占大股，占51%才對控制力放心。國有和國有控股企業(yè)設有董事會、監(jiān)事會、股東大會、職代會等決策機構，有關部門掌握著這些機構國有代表和相關負責人的任命權，同時還制定各種影子計劃對企業(yè)生產經營活動進行干預。雖然從內到外層層管控，卻未能有效建立起國企的激勵約束機制。

實踐證明，把人、事、資產都管起來，極大地制約了企業(yè)的自主權，不利于企業(yè)參與市場競爭。實行以管資本為主的改革，特別是在混合所有制改革中，不宜再追求國有資本一股獨大。當前，應當加快改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。代表國家經營國有資產的管理者應該“只當老板不當婆婆”。參考淡馬錫和一些成功民營企業(yè)的模式，聘用職業(yè)經理人，由那些可以為國有資本帶來最高回報的企業(yè)家經營企業(yè)。同時，有關部門應當取消對國企下達的產量、價格、規(guī)模等諸多指標。

實行以管資本為主的改革，意味著國企要從多重目標轉向以股東回報為主的目標。很多同志擔心，國企原本承擔的公共服務、社會保障、交叉補貼等責任由誰來承擔?？尚械慕鉀Q辦法是，將國企經營職能與公共服務職能分開。橋歸橋，路歸路。企業(yè)經營主要以股東回報為目的，公共服務職能由政府以購買服務的方式來履行。政府這部分新增公共服務的資金來源，可以通過提高國有資本收益上繳公共財政比例、劃轉部分國有資本充實社?；鸬确绞接枰越鉀Q。

今后，應當把國有資本股東回報的多少作為衡量企業(yè)社會責任的主要標志，特別是在經濟下行壓力較大、財政收入緊張的情況下，有良好贏利的國有企業(yè)更應當為國家做出更多貢獻。

（作者系國務院研究室綜合司副司長）