一、歐盟國家電力體制改革進程

1.第三能源法案的形成

歐盟國家從20世紀80年代英國電力市場化改革起步，2000年前后，歐盟各國相繼推進電力市場化改革。歐盟各國最初選擇的改革路徑和方式各不相同，英、德、法、北歐幾國、中東歐各國都有區(qū)別。經(jīng)過多年的探討，各國在核心問題上達成共識，即把競爭性業(yè)務(wù)（發(fā)和售）和壟斷性業(yè)務(wù)（輸和配）分離。2009年歐盟第三能源法案形成，最終統(tǒng)一了歐盟各國電力體制改革的主要框架。相對于第一和第二能源法案，第三能源法案的形成過程反映了歐洲能源市場化改革循序漸進和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程。

1996年的第一能源法案（96/92/EC指令）開啟了歐盟范圍市場化改革的進程。第一能源法案要求對垂直一體化（完全或部分）公司進行發(fā)、輸、配、售電業(yè)務(wù)的帳戶分離；對于壟斷環(huán)節(jié)——電網(wǎng)（輸配電），允許電網(wǎng)公司為單一購買者模式和TPA模式并存；發(fā)電業(yè)務(wù)放開；對三分之一用戶開放售電商選擇權(quán)；跨國電力交易由原來的壟斷方式改為企業(yè)間商談方式；對成立獨立監(jiān)管機構(gòu)未作規(guī)定。

第三方準入（TPA-ThirdPartyAccess），廣義上指買方和賣方通過第三方平臺直接交易。在電力工業(yè)中，發(fā)電的是賣方，用戶或售電公司就是買方，通過電網(wǎng)進行交易，電網(wǎng)就是第三方平臺。天然氣領(lǐng)域也是如此。因此，實現(xiàn)TPA也是指實現(xiàn)競爭環(huán)節(jié)（發(fā)售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的分離。監(jiān)管的TPA（rTPA）是指過網(wǎng)費由監(jiān)管機構(gòu)確定，商定的TPA是指過網(wǎng)費由多家商定。

2003年第二能源法案（2003/54/EC指令）在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步促進市場化改革。第二能源法案要求對完全或部分垂直一體化公司進行發(fā)、輸、配、售電業(yè)務(wù)的法律意義上的分離：分拆為獨立的子公司（有限或上市公司）；對于電網(wǎng)（輸配電）壟斷環(huán)節(jié)，統(tǒng)一采用監(jiān)管的TPA模式；2004年對除居民用戶外的所有用戶開放售電商選擇權(quán)，2007年對所有用戶開放售電商選擇權(quán)；對跨國電力交易實施監(jiān)管；各國成立監(jiān)管機構(gòu)；建立歐洲電力和天然氣監(jiān)管組（EuropeanRegulatorsGroupofElectricityandGas，ERGEG）。

各國能夠在第三能源法案形成過程中達成共識，主要是由于以下原因的推動：歐盟成員國之間可再生能源資源分布極不平衡，必須在更大范圍內(nèi)才可能消納預(yù)計增加的可再生能源電力；提高可再生能源比重還要關(guān)閉一些常規(guī)化石能源發(fā)電項目，增加了發(fā)電成本，改變了電源和負荷的分布；為滿足發(fā)展歐洲內(nèi)部電力市場和可再生能源電力消納的目標，到2020年需要新建330千伏及以上交流輸電線路和直流線路44000公里；為緩解電價上漲的壓力，更需要提高促進發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的競爭，強化對壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的監(jiān)管等。

2009年的第三能源法案組成如下：

（1）內(nèi)部天然氣市場通用規(guī)則［Directive2009/72/ECconcerningcommonrulesfortheinternalmarketinnaturalgas（GasDirective）］

（2）內(nèi)部電力市場通用規(guī)則［Directive2009/73/ECconcerningcommonrulesfortheinternalmarketinelectricity（ElectricityDirective）］

（3）接入天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)條件條例［Regulation（EC）No715/2009onconditionsforaccesstothenaturalgastransmissionnetworks（GasRegulation）］

（4）接入輸電網(wǎng)進行跨國電力交易條件條例［Regulation（EC）No714/2009onconditionsforaccesstothenetworkforcross-borderexchangesinelectricity（ElectricityRegulation）］

（5）建立能源監(jiān)管機構(gòu)合作局條例［Regulation（EC）No713/2009establishinganAgencyfortheCooperationofEnergyRegulators（ACERRegulation）］

其要點為：將垂直一體化公司的壟斷業(yè)務(wù)拆分出來，允許成員國根據(jù)各自的國情采用拆分程度不同的方案，對配電業(yè)務(wù)只要求法律上的分離；各成員國必須建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)；建立歐盟能源監(jiān)管機構(gòu)合作局，促進歐盟統(tǒng)一市場的建立和監(jiān)管；成立歐洲輸電公司聯(lián)合會（ENTSO-E），協(xié)調(diào)各成員國的電力發(fā)展規(guī)劃和運行，制定歐盟電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃；制定協(xié)調(diào)一致的電力市場和電網(wǎng)運行規(guī)則；加強用戶保護，保證用戶的選擇權(quán)和弱勢群體保護等。

2.歐盟國家統(tǒng)一能源市場改革進展

根據(jù)2014年10月歐盟委員會發(fā)布的進度報告，大部分歐盟國家（除2個國家外）實現(xiàn)了對電力和天然氣市場通用規(guī)則向本國法律的轉(zhuǎn)換，歐盟正在審核轉(zhuǎn)換后的法律是否符合第三能源法案；歐盟國家近100個輸電公司中已有96個輸電公司已經(jīng)按照第三能源法案規(guī)定的幾種模式完成了拆分，幾乎全部配電公司實現(xiàn)了法律意義上的拆分；歐洲能源市場融合和統(tǒng)一競價方案的實施按計劃有序進行，日前市場融合進展順利，正在努力實現(xiàn)日內(nèi)和輔助服務(wù)市場的融合，促進聯(lián)網(wǎng)效益進一步發(fā)揮；配套電網(wǎng)運行和市場規(guī)則體系正在完善和實現(xiàn)標準化。盡管取得很大進展，但相比歐盟原定制定的實現(xiàn)統(tǒng)一能源市場的目標仍然有很長的路要走。

二、歐盟國家配售電行業(yè)體制現(xiàn)狀

1.歐盟國家配電業(yè)務(wù)拆分

電力體制改革之前，歐洲國家的電力企業(yè)大都是垂直一體化的，第三能源法案對垂直一體化企業(yè)的定義是壟斷業(yè)務(wù)和競爭業(yè)務(wù)至少分別有一項。第三能源法案的最重要的一點就是要將競爭和壟斷業(yè)務(wù)分離，對用戶數(shù)超過10萬戶的垂直一體化企業(yè)中的配電業(yè)務(wù)要求至少進行法律上的拆分，并接受監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，孤立小電網(wǎng)不在此例。未要求拆分的其他垂直一體化企業(yè)要求其壟斷業(yè)務(wù)、競爭業(yè)務(wù)以及非電業(yè)務(wù)要實現(xiàn)帳戶分離，以便于必要時進行監(jiān)管，防止發(fā)生交叉補貼、用戶歧視和扭曲市場等行為。目前，各成員國的都已完成了大于10萬用戶的垂直一體化企業(yè)中配電業(yè)務(wù)的法律拆分，一部分國家還對部分小型企業(yè)的配電業(yè)務(wù)也進行了法律拆分。

歐洲監(jiān)管機構(gòu)理事會對各成員國配電業(yè)務(wù)拆分情況進行了問卷調(diào)研，并于2013年4月發(fā)布了調(diào)研報告。根據(jù)調(diào)研報告，共有24個國家反饋了問卷，主要情況歸納如下。

很多國家配電公司眾多，但大部分又是小于10萬用戶的小型配電公司，需要對垂直一體化企業(yè)進行法律分離的配電公司數(shù)量上很少。配電公司數(shù)量最多的德國擁有883家配電公司，需要進行法律拆分的只有103家；數(shù)量位居第二和第三的西班牙和捷克分別擁有342家和308家配電公司，需要進行法律拆分的僅分別有6家和3家。

圖1.各成員國配電公司總數(shù)和小型配電公司數(shù)量

報告對法律拆分后的配電公司的財務(wù)、人力、資產(chǎn)、技術(shù)資源及組織結(jié)構(gòu)是否能很好提供配電服務(wù)的能力進行了調(diào)研。參加調(diào)研的24個國家中，11個國家表示財務(wù)和人力資源充足，5個國家表示基本充足；12個國家表示組織結(jié)構(gòu)有變化，結(jié)構(gòu)變化主要是部門的合并或外包，通常將客戶服務(wù)、呼叫中心及信息進行外包，需要新增人力資源、財務(wù)和其他行政部門，10個國家則表示沒有變化。

2.歐盟國家售電公司現(xiàn)狀

根據(jù)歐盟能源監(jiān)管機構(gòu)2013年統(tǒng)計結(jié)果，幾乎半數(shù)的歐盟國家的售電公司數(shù)量在10家以下，擁有97家售電公司的瑞典是數(shù)量最多的國家，英、法、德分別擁有20、10、29家售電公司（圖2）。

圖22013年售電公司數(shù)量（見藍圈對應(yīng)的數(shù)字）

各國的市場集中度則一定程度反映的售電市場的競爭性。圖3的指標CR4是指前4家最大的售電公司售電量的市場占比，英國CR4達到100%，德國為41%。

圖32013年售電市場集中度（見左縱軸CR4%）

不可否認，規(guī)模效益使大型售電公司具有更強的競爭力。從歐盟范圍看，2013年15家大型售電公司售電量占比達到53%，排名前4的EDF、Endesa\ENEL、E.ON和RWE分別占比16%、8%、6%和6%（見圖4左圖）；15家售電公司實現(xiàn)了跨國經(jīng)營，英國、比利時和匈牙利的國外售電公司幾乎占領(lǐng)了售電市場（見圖4右圖）。

圖4大型售電公司占比及跨國售電情況

三、歐盟國家售電市場運行情況

1.售電市場價格

2013年，歐盟28國工業(yè)和居民稅后平均電價分別比上年增加2%和4.4%。居民電價幾乎是工業(yè)電價的2倍，樣本居民均價為20.01歐分/千瓦時，而工業(yè)均價為11.73歐分/千瓦時。工業(yè)電價之所以低的原因之一，是工業(yè)用戶參與市場的程度更高。居民電價最高的國家是丹麥，達29.68歐分/千瓦時，最低是保加利亞，9.03歐分/千瓦時。

圖52013年稅前/稅后工業(yè)和居民電價

2.售電市場交易品種

ACER對大部分歐盟國家首都的售電市場交易品種進行了統(tǒng)計分析。主要有以下品種：

固定電價：價格在一段期間內(nèi)固定，通常為一年，與市場價格變化無關(guān)。僅北歐市場的固定周期為半年。

變化電價：根據(jù)市場價格變化的價格品種。僅北歐國家提供按照現(xiàn)貨價格加售電收益的品種。

管制電價：監(jiān)管部門批準電價的品種。僅法國的管制電價是變化的。

圖62013年11～12月不同品種在各成員國首都城市售電量中占比

圖6各國代碼后的數(shù)字是交易品種。在已經(jīng)簽署的售電合同中，總體上固定電價品種比例較高，有851個品種，葡萄牙、比利時、意大利、匈牙利和德國首都以固定電價為主；變化電價品種有666個，含基于現(xiàn)貨價格的品種，克羅地亞、愛爾蘭、盧森堡、挪威和西班牙則以價格變化品種為主。

3.售電市場的競爭性分析

3.1批發(fā)和零售價差

一般來說，如果批零價差大，說明競爭不充分，會吸引新的售電公司進入而加強競爭，從而使價格下降。但實際上，各國情況的差異，有更多復(fù)雜的原因。例如：售電公司成本、市場波動性和成熟度、發(fā)售電雙邊長期合同、用電負荷水平、售電市場規(guī)模、垂直一體化公司不同業(yè)務(wù)板塊的經(jīng)營策略等。

圖72008～2013年電價批零價差（藍色為電價，黃色為氣價）

如圖7所示，批零價差一定程度上反映了售電公司運營成本，如何爭取和留住客戶。例如，用戶切換率較高的英國、愛爾蘭和荷蘭，售電公司競爭激烈，需要更多營銷和客戶服務(wù)成本。戶均用電量也對批零差價有影響，如瑞典，戶均用電量幾乎是歐洲平均水平的2倍，批零差價就相對較低。個別出現(xiàn)負值的國家，拉脫維亞和羅馬尼亞，說明市場功能破壞，使監(jiān)管風(fēng)險增大，長此以往將最終對用戶不利。圖8顯示，零售價的變化并不和批發(fā)價完全對應(yīng)，2011～2013年批發(fā)價下降，而零售價上升，售電公司的價差也提高了。即使在一些無電價管制和市場集中度低的國家，反映售電市場的一些指標也比較好，批發(fā)和零售電價的關(guān)系曾一度認為是確定的，但售電公司的批零價差也在增長。只有挪威堪稱“標桿”，批零價差是動態(tài)的，跟隨現(xiàn)貨市場的變化。

一般意義上，售電交易品種很多，大部分不能完全動態(tài)地和批發(fā)市場一致，這也是批零價差增長的原因之一。

圖82008～2013年批發(fā)（黃線）、零售價（綠線）及價差（棒圖）

3.2用戶表現(xiàn)

用戶表現(xiàn)是市場競爭性的重要因素，主要指標是用戶切換率，即每年更換售電商的用戶占總用戶數(shù)的比率。居民用戶不能像工業(yè)用戶那樣和售電公司談合同，售電公司一般對居民用戶提供標準形式和合同和條件，居民用戶的切換對分析市場競爭性更有意義。圖9比較了各國2013年居民用戶切換率和2008～2012年4年平均切換率。

圖92013年（藍）和2008～2012年（黃）平均居民用戶切換率的比較

2013年，切換率超過10%的國家有8個。大部分國家仍然較低，還有不少國家切換率為零。從切換率變化趨勢看，大部分國家2013年比前4年均值有所增長。盡管如此，大多數(shù)國家改變過售電商的用戶占全部用戶比例仍然非常低，比例超過25%的國家有5個，依次分別是英國、比利時、挪威、葡萄牙和捷克（見圖10）。

圖102013年改變過零售商的用戶（藍為電力用戶）占全部用戶的比例

一般來說，售電市場開放較早的國家的用戶切換率相對高于市場化改革較晚的國家；但也有個別例外，比利時和葡萄牙在近幾年完全開放售電市場后，用戶切換率甚至超過開放較早的國家。

在大多數(shù)成員國，用戶可通過改變售電商而明顯節(jié)省電費，根據(jù)分析和統(tǒng)計，將原有售電商和選擇更便宜的售電商相比，2013年居民用戶存在節(jié)省年費用為從16歐元（希臘）到378歐元（德國）的可能性。盡管有很大的潛在效益，但仍然有大量用戶未改變售電商，這主要是：節(jié)約費用不清晰、難以選擇的復(fù)雜電價結(jié)構(gòu)、對配售分開的情況一無所知、對服務(wù)的擔(dān)憂等。

對居民用戶電價的管制仍然不同程度存在于部分成員國，盡管管制的方式和程度有所不同，至2013年底仍有15個國家對居民用戶電價進行管制。

4.用戶權(quán)益保護

第三能源法案在條款3中高度強調(diào)了用戶權(quán)益保護，并要求將其轉(zhuǎn)換為本國法律。主要是普遍服務(wù)、某些情況下的限制斷電、計量、弱勢用戶保護的信息公開等方面。

4.1普遍服務(wù)

普遍服務(wù)是指用戶有權(quán)接入電網(wǎng)，以合理、清晰、透明和無歧視的價格得到電力，并不能隨意對用戶斷電。

為實現(xiàn)普遍服務(wù)，要求各成員國指定兜底售電公司。兜底售電公司的保護范圍是居民用戶，主要有以下三類:

第一類主要是涉及支付電費問題。居民用戶未在市場上找到售電公司（A）或因未付費而被解除售電合同（B）；

第二類涉及配、售電公司問題。居民用戶的售電公司破產(chǎn)或改行（C），吊銷售電（D）或配電（E）執(zhí)照；

第三類涉及用戶懶惰行為。居民用戶搬家時未選擇售電公司（F），市場開放時未選擇售電公司（G），售電合同到期（H）。

各國的保護范圍有所不同，詳見表1。只有1個國家未指定兜底售電公司（I）。

表12013年按兜底售電公司保護范圍分類統(tǒng)計（國家個數(shù)）

各國在法律上，因用戶欠費均規(guī)定了延后一定時間再實施斷電的范圍。最長的比利時，因地區(qū)而不同，在65～200天之間；最短的是斯洛文尼亞，只有10天；大部分國家在一個月左右。

4.2弱勢群體保護

第三能源法案要求對弱勢群體定義并實施保護，未做出明確定義。各國因情而異，一方面考慮個人狀況，如年齡、健康、殘疾等；另一方面考慮特定情況，如失業(yè)、經(jīng)濟危機持續(xù)時間等。具體保護措施大致有：大多數(shù)國家不允許對欠費弱勢群體斷電；優(yōu)惠電價或申請社會福利的措施也較多采用；少數(shù)國家采用提供一定數(shù)量的免費電量或減免電價中的部分分量（電量費、稅、其他費等）。

4.3信息公開

用戶最關(guān)心的是電價信息，各國規(guī)定所有不同。對于固定電價合同，7個國家法律規(guī)定不允許價格；14個國家法律規(guī)定價格變化要在15～90天內(nèi)提前告知，有些國家則未規(guī)定提前通知的時間。對價格變化合同，11個國家對提前通知價格變化的時間做了法律上的規(guī)定。幾乎所有國家的收費帳單上包含了足夠的信息，主要有：電價結(jié)構(gòu)、售電商轉(zhuǎn)換、配售公司情況、實際及預(yù)計用電量、付費方式、電量結(jié)構(gòu)、合同期限、單點聯(lián)絡(luò)和爭議解決方式等。

4.4改變售電商

改變售電商是用戶從市場獲益的主要方式，也反映了市場的競爭程度，改變售電商實現(xiàn)的時間越短。市場競爭則越充分。第三能源法案要求3周內(nèi)完成用戶對售電商的改變。各國在法律上均做出了規(guī)定，滿足第三能源法案的要求。

圖112013年改變售電商允許實現(xiàn)時間（藍色為法律規(guī)定、黃色為實際情況）