當(dāng)前，塑料污染已被公認(rèn)為全球僅次于氣候變化的焦點(diǎn)環(huán)境問題。從我們手中的購物袋、快遞包裝，到海洋深處的微塑料，塑料制品在其生產(chǎn)、消費(fèi)到廢棄處置的全生命周期，都對(duì)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了復(fù)雜而深遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)。在中國，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)和“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略引領(lǐng)，塑料污染治理已被提升至國家治理體系的重要位置。
隨著關(guān)乎未來五年發(fā)展路徑的“十五五”規(guī)劃期即將開啟，3月3日，在由擺脫塑縛、零盟公益、杭州市臨平區(qū)初心社會(huì)組織服務(wù)中心聯(lián)合主辦的“‘十五五’塑料污染治理法規(guī)交流會(huì)“上，多位專家學(xué)者、政策研究者以及行業(yè)實(shí)踐代表對(duì)“十四五”以來塑料污染治理領(lǐng)域的政策發(fā)展與實(shí)踐成效進(jìn)行了觀察與總結(jié)，并共同探討和展望對(duì)“十五五”方案制定的有效建議與可行路徑，為未來五年的塑料治理工作提供前瞻與操作思路。
擺脫塑縛特約研究員王鑫一帶來《〈“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案〉（下稱《方案》）評(píng)估與建議》報(bào)告。她指出，《方案》具有引導(dǎo)功能強(qiáng)、可以明確工作方向、部署重點(diǎn)任務(wù)、適合“敦促落實(shí)”、要求各部門按職責(zé)開展工作的優(yōu)勢，但同時(shí)存在約束力弱、不適合“硬性約束”、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行法律效力、頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)不足、缺乏頂層規(guī)劃效力等限制。
針對(duì)《方案》執(zhí)行情況，王鑫一提出五方面問題：一是《方案》對(duì)我國“十四五”塑料污染治理工作的引領(lǐng)作用不足；二是執(zhí)行存在“剛性易推、柔性難落”的失衡問題；三是在行業(yè)管理層面協(xié)同引導(dǎo)不足，政策傳導(dǎo)機(jī)制受阻；四是與關(guān)聯(lián)政策功能定位重疊，導(dǎo)致地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，政策效力被稀釋；五是重復(fù)使用政策供給仍處于系統(tǒng)性缺位狀態(tài)。
“一個(gè)完整的重復(fù)使用系統(tǒng)既需要投放端標(biāo)準(zhǔn)化器具、回收端逆向物流、處理端集中清洗等硬件設(shè)施，也離不開數(shù)字化追蹤工具等軟件體系，更需要消費(fèi)者消費(fèi)習(xí)慣的重塑。這意味著重復(fù)使用工作的深化根植于新的消費(fèi)生態(tài)系統(tǒng)搭建，是系統(tǒng)性變革，難以通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)完成。”王鑫一指出，盡管《方案》提出“開展可循環(huán)快遞包裝規(guī)?；瘧?yīng)用試點(diǎn)”等任務(wù)，但仍停留在“倡導(dǎo)鼓勵(lì)”層面，難以撬動(dòng)系統(tǒng)變革。從政策目標(biāo)層面，僅設(shè)定“可循環(huán)快遞包裝1000萬個(gè)”物流循環(huán)目標(biāo)，對(duì)餐飲、外賣、奶茶等消費(fèi)端場景未設(shè)定量化目標(biāo)；從責(zé)任主體層面，未明確消費(fèi)端重復(fù)使用體系建設(shè)主管部門；從系統(tǒng)建設(shè)層面，未提出有效建設(shè)路徑，使重復(fù)使用停留在口號(hào)層面。
圍繞“十五五”時(shí)期制度優(yōu)化，王鑫一提出五方面建議：一是重新調(diào)整我國塑料污染治理“五年”規(guī)劃政策文件定位，將文件性質(zhì)從“行動(dòng)方案”提升至“規(guī)劃/意見”層面，強(qiáng)化政策指導(dǎo)性與約束力等；二是以推動(dòng)敘事融合與權(quán)責(zé)重構(gòu)為切入點(diǎn)，構(gòu)建統(tǒng)一核心敘事，建立國務(wù)院層面跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，匹配事權(quán)與財(cái)權(quán)保障；三是加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部規(guī)劃，完善立法銜接，將治理要求納入重點(diǎn)行業(yè)“十五五”規(guī)劃，推動(dòng)行業(yè)規(guī)章修訂并納入立法規(guī)劃；四是構(gòu)建“十五五”時(shí)期重復(fù)使用體系的多維政策框架，包括設(shè)置量化目標(biāo)、強(qiáng)化跨部門協(xié)同、以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為核心制度手段等；五是建立全國統(tǒng)一的“年度塑料污染治理重點(diǎn)”量化清單框架，形成量化目標(biāo)體系、重點(diǎn)任務(wù)清單、部門責(zé)任分工與進(jìn)度評(píng)估節(jié)點(diǎn)。
清華大學(xué)巴塞爾公約亞太區(qū)域中心政策研究所負(fù)責(zé)人段立哲在會(huì)上分享了對(duì)我國塑料污染治理政策及“十五五”思路的探討。她認(rèn)為，“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案使治理機(jī)制運(yùn)行更加有效，塑料制品全鏈條治理更加有效，白色污染得到有效遏制。
關(guān)于“十五五”時(shí)期的重點(diǎn)方向，她提出四方面重點(diǎn)：一是推廣再生材料使用，落實(shí)《再生材料利用推廣行動(dòng)方案》追溯體系及國際認(rèn)證；二是探索廢塑料回收利用路徑，包括廢塑料化學(xué)再生（CCER、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)）和低值廢塑料收集路徑（生活垃圾）；三是優(yōu)化并實(shí)施塑料禁限措施，優(yōu)化禁限目錄（飲料杯、鋁塑包裝袋）并加強(qiáng)規(guī)范性檢查；四是完善塑料生態(tài)設(shè)計(jì)，推動(dòng)可回收、易再生國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
天津市西青區(qū)零萌公益發(fā)展中心政策研究員謝新源在分析《生態(tài)環(huán)境法典》與“十五五”塑料污染治理規(guī)劃時(shí)指出，塑料污染治理面臨法治保障提升與規(guī)劃引領(lǐng)的雙重機(jī)遇，同時(shí)也有待更加系統(tǒng)的變革。
他介紹，《生態(tài)環(huán)境法典》草案存在不少進(jìn)步：從原則、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與公示制度等方面出發(fā)，構(gòu)建了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的體系框架；從生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、兩網(wǎng)融合回收體系規(guī)劃保障、到再生材料推廣，塑料循環(huán)再生有了可靠抓手；“綠色消費(fèi)”專設(shè)一節(jié)，管控范圍從“一次性消費(fèi)品”擴(kuò)展到“一次性用品”；可降解替代品增加“且無害”限定，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)；而從法典整體看，法律責(zé)任體系更加完整、銜接性更好。
“然而，面向“十五五”塑料污染治理，要真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性變革，還應(yīng)更加重視‘重復(fù)使用’這一更根本的解決路徑。”謝新源表示。他建議，在法典總則中確立全生命周期管理理念，并明確廢棄物管理的優(yōu)先序原則，特別是“減量化優(yōu)先”。這意味著，治理重心要從過去的產(chǎn)品替代、材質(zhì)替代，轉(zhuǎn)向流程替代——即通過建立回收、清洗、重復(fù)使用等配套服務(wù)體系，真正實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用。具體操作上，可以通過名錄管理的方式，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)率先建立重復(fù)使用方案，并納入法律責(zé)任保障落實(shí)。以試點(diǎn)先行、逐步法制化的路徑，讓消費(fèi)者真正擁有綠色選擇權(quán)，在日常生活中能夠主動(dòng)選擇、便利參與重復(fù)使用模式，并通過更加科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方式，真正反映禁限塑工作的成果。
中國合成樹脂協(xié)會(huì)塑料循環(huán)利用分會(huì)常務(wù)副會(huì)長王旺在發(fā)言中表示，循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系必須廢除鼓勵(lì)性制度，必須建立新的制度，必須制度供給先行。改變塑料與環(huán)境的關(guān)系，需要從塑料管理制度重建展開。
他指出，“十四五”明確了各政府部門治理塑料污染的責(zé)任，“十五五”應(yīng)明確塑料產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)責(zé)任和義務(wù)。“十五五”期間，應(yīng)推進(jìn)塑料管理政策重建，在設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)樹脂和產(chǎn)品DfR，在閉環(huán)層面強(qiáng)化消費(fèi)者參與，在應(yīng)用層面提高再生塑料含量，在管理層面推動(dòng)閉環(huán)再生與重復(fù)使用。“改變原有制度、建立新的制度體系都非常艱難，需要大量研究、論證與說服工作，但國家戰(zhàn)略和最高層持續(xù)關(guān)注，以及產(chǎn)業(yè)提供的價(jià)值，將為改變創(chuàng)造可能。”
節(jié)能低碳
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