2012年12月6日-7日，由中國能源網(wǎng)研究中心主辦的“2012非常規(guī)油氣合作伙伴峰會(huì)”在北京順利召開。在6日下午的會(huì)議中，中國能源網(wǎng)副總經(jīng)理陳炯作了題為“從中美監(jiān)管對比看中國頁巖氣開發(fā)市場化”的演講。

陳炯表示，中國能源網(wǎng)研究中心一直以來非常關(guān)注分布式和天然氣利用等方面的問題。研究中心曾在2011年受國家部委委托，進(jìn)行加快頁巖氣體制政策的研發(fā)。這個(gè)課題的成果上報(bào)給國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，得到了重要的批示。2011年底，頁巖氣作為172個(gè)獨(dú)立礦種的身份正式確立，使得市場化開發(fā)頁巖氣的大門打開。2012年，研究中心進(jìn)行了這個(gè)課題的二期研究，為了深入了解美國監(jiān)管和情況，研究中心成立了“頁巖氣考察組”對美國進(jìn)行了實(shí)地的考察和調(diào)研。

這個(gè)課題主要的目的是通過借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)在具體情況，就如何推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提出監(jiān)管和扶植政策的建議。市場化開發(fā)頁巖氣，對于我國來說并不是一個(gè)輕松的選擇。中國的常規(guī)油氣的開發(fā)，并不是用完全市場化的方式進(jìn)行，選擇市場化開發(fā)非常規(guī)油氣，與現(xiàn)行的做法存在著沖突。由于我國常規(guī)油氣開發(fā)依賴于幾個(gè)大的央企，在監(jiān)管市場等方面，我們面臨著空白，仍有很多問題需要解決。

中國的油氣工業(yè)用大慶會(huì)戰(zhàn)的方式解決了石油的開發(fā)，那么是否可以也用這樣的方式解決非常規(guī)油氣的開發(fā)？包括放開價(jià)格管制和市場準(zhǔn)入。如果不開放準(zhǔn)入，是否能夠完全解決中國非常規(guī)氣開發(fā)的問題？帶著這些問題，中國能源網(wǎng)研究中心頁巖氣課題組進(jìn)行了大量的調(diào)研。在無數(shù)次的專業(yè)座談?dòng)懻摰幕A(chǔ)上，我們認(rèn)識到，從美國開發(fā)頁巖氣的經(jīng)驗(yàn)來看、從中國幾十年來的油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程來看、從中國煤層氣開發(fā)的現(xiàn)狀來看，選擇市場化開發(fā)非常規(guī)氣的確充滿了困難，但這是明智的選擇。市場化開發(fā)非常規(guī)氣關(guān)系到體制的改革，當(dāng)前我們面臨著大量監(jiān)管政策的設(shè)計(jì)等等方面的問題。

我國有《電力法》和電監(jiān)會(huì)，煤炭有《煤炭法》，只有油氣產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域里沒有相關(guān)的法律政策。在研究的過程中我們發(fā)現(xiàn)相關(guān)的文件只有一句話：“由國務(wù)院指定有關(guān)部門來管理”。如果要加強(qiáng)監(jiān)管，那么我國不僅僅面臨著規(guī)章制度設(shè)計(jì)的問題，也包括管理機(jī)構(gòu)、管理體系如何設(shè)置的問題，這并不是某一個(gè)部門可以解決的。應(yīng)由國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的問題。包括管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，我們現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)他們的職能是否能夠完全覆蓋這些管理。這是市場化過程中間必須面對的問題。

美國頁巖氣革命的成功，使得美國市場天然氣供大于求，在近兩年天然氣的價(jià)格有很大下降，這使得之前進(jìn)行頁巖氣開發(fā)的公司都不能盈利。這些公司為了生存，有很多都在尋求頁巖油的開發(fā)。他們在頁巖油方面的成功，使得美國近年來的石油產(chǎn)量增速保持在全世界領(lǐng)先位置。這就是市場的力量。

美國頁巖氣的成功，正是得益于其高效、完善、合理的監(jiān)管體系。美國的行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的經(jīng)歷了一個(gè)很漫長的過程，前后大概用了70年來完善監(jiān)管體系。而我國自十一屆三中全會(huì)以來，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不迅速。目前我們已經(jīng)有一些舉措，包括天然氣價(jià)格的改革的啟動(dòng)，現(xiàn)在在兩廣在試點(diǎn)；包括礦權(quán)的市場化，國土資源部正在進(jìn)行招標(biāo)。但我國的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和責(zé)任并沒有明確。通過對美國監(jiān)管體系了解，我們發(fā)現(xiàn)，美國政府對于頁巖氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理有高度戰(zhàn)略性的思維。在產(chǎn)業(yè)剛剛起步之時(shí)，美國政府會(huì)自己組織完成基礎(chǔ)工作，包括地質(zhì)資料調(diào)研和重點(diǎn)技術(shù)的公關(guān)，并通過能源立法和減稅給予扶持。這對我國有很大的其實(shí)。此外，美國的監(jiān)管制度是清晰、透明的，追求市場的公平，并最大限度保護(hù)環(huán)境，鼓勵(lì)競爭保證市場化。

美國能源部不具有監(jiān)管職能，各個(gè)州有自己的法律和自己的監(jiān)管部門。比如在德克薩斯州有德州鐵路委員會(huì)進(jìn)行頁巖氣的監(jiān)管。其委員不是由德州州長或聯(lián)邦政府任命，而是由全州普選，這保持了它有非常公立有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

美國的立法監(jiān)管的這種“三權(quán)分立”，使得監(jiān)管可以真正做到公正公平。在美國，不僅是對于非常規(guī)氣的開發(fā)，包括所有傳統(tǒng)油氣開發(fā)都適用。對非常規(guī)油氣開發(fā)和水平井有專門法律監(jiān)管，所以它有一套非常完整的法律體系。對于美國來說，所謂的“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”并不是這個(gè)行業(yè)最高的標(biāo)準(zhǔn)，而是行業(yè)里最低的規(guī)范。

目前中國的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，有發(fā)改委、能源局、國土部等等。現(xiàn)在所有部門管理職責(zé)是否可以覆蓋我們應(yīng)有的管理職責(zé)？他們之間是否有交叉和邊界不明確的地方？是否可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)？目前來看是有很多工作要做的。關(guān)于我國行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，比如天然氣的價(jià)格改革在兩廣進(jìn)行了試點(diǎn)，礦權(quán)市場化進(jìn)程也已經(jīng)開始，但在市場化過程中相關(guān)法律并不完善，獨(dú)立礦產(chǎn)管理細(xì)則沒有正式進(jìn)入程序。管理機(jī)構(gòu)框架責(zé)任分工也沒有明確。

美國的礦權(quán)管理是礦權(quán)租賃。美國的土地是大部分是私有，還有一部分是公有，但是公有和私有土地采取的礦權(quán)租賃的方式是基本一樣。都是通過競標(biāo)，取得租賃權(quán)。只有在競爭性的競標(biāo)流標(biāo)，才會(huì)進(jìn)行非競爭性的競標(biāo)。這是對公有土地和私有土地分別不同的處理方式。還有一部分土地的地表權(quán)和地下礦產(chǎn)權(quán)力是分割的。我國的礦權(quán)是國家所有?，F(xiàn)在探礦許可證是由國土部招標(biāo)，而且探礦權(quán)和開采權(quán)是分開的。擁有探礦許可證的人只是優(yōu)先被授予采礦許可證。

美國的頁巖油氣的開發(fā)，每口井都會(huì)有具體的監(jiān)管方式，他們的工作非常細(xì)致。而中國的頁巖氣現(xiàn)場監(jiān)管方式，基本上是按照國家要求和企業(yè)內(nèi)部的規(guī)范來進(jìn)行操作。國土部會(huì)定期進(jìn)行檢查，這一點(diǎn)并沒有強(qiáng)制的措施。頁巖氣作為獨(dú)立礦種，其生產(chǎn)規(guī)范條例仍然存在缺失。僅僅是按照原來的礦產(chǎn)資源管理法管理，但其他開發(fā)過程監(jiān)管條例等等仍沒有明確。礦權(quán)中標(biāo)人以承諾書的方式承擔(dān)勘探相關(guān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，然而這方面并沒有法律來支撐。

此外，由于頁巖氣開發(fā)對環(huán)境有著重大的影響，美國對此也是高度重視。從水、空氣、土地等各個(gè)方面它都有專門的法律來進(jìn)行監(jiān)管。

最后，陳炯代表中國能源網(wǎng)研究中心對我國頁巖氣的監(jiān)管提出了建議：通過對比以及借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)明確政府對頁巖氣監(jiān)管的要求和分工，加快形成監(jiān)管能力；明確頁巖氣生產(chǎn)過程的監(jiān)管體系、分工及具體行業(yè)規(guī)范；啟動(dòng)油氣立法進(jìn)程，加快價(jià)格機(jī)制及頁巖氣市場化改革等等。