作為重要的非常規(guī)天然氣，目前，煤層氣規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模高于頁(yè)巖氣。根據(jù)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，到2015年，我國(guó)頁(yè)巖氣年產(chǎn)量將達(dá)到65億立方米，而煤層氣產(chǎn)量將達(dá)到300億立方米，約是頁(yè)巖氣的5倍，其中地面開發(fā)160億立方米，井下瓦斯抽采量達(dá)140億立方米。

從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家對(duì)于頁(yè)巖氣和煤層氣發(fā)展的重要性及先后順序還是比較明確的。煤層氣之所以能夠得到政府的重視，一個(gè)重要的原因在于煤層氣的開發(fā)對(duì)于煤礦開采安全、資源利用和碳減排有明顯的促進(jìn)作用，一舉數(shù)得，為政府所喜見。

事實(shí)上，“十一五”期間我國(guó)煤層氣的發(fā)展不盡如人意，主要原因在于體制不健全以及政府相關(guān)支持力度不足。表面看來(lái)，煤層氣是現(xiàn)成的可利用資源，但是開采出來(lái)未必就是盈利的。

根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，煤層氣井口價(jià)至少要達(dá)每立方米1.3~1.5元才可能盈利，約為常規(guī)天然氣盈利區(qū)間的2倍。在我國(guó)煤層氣發(fā)展的最初階段，能源價(jià)格和體制中存在的種種問(wèn)題，對(duì)煤層氣的發(fā)展會(huì)造成一定的負(fù)面影響。由于煤層氣的物理性質(zhì)，煤層氣礦產(chǎn)權(quán)的重疊是全國(guó)性的問(wèn)題。在現(xiàn)行煤層氣產(chǎn)業(yè)調(diào)控體制下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委審批制定，煤層氣資源開發(fā)審批權(quán)在國(guó)土資源部，煤炭礦業(yè)權(quán)則按礦井規(guī)模分別由省、部?jī)杉?jí)國(guó)土部門登記發(fā)證。以山西為例，2010年底，山西境內(nèi)登記的35個(gè)煤層氣礦業(yè)權(quán)中有28個(gè)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊。

早在2007年，國(guó)土資源部就煤層氣與煤炭資源的產(chǎn)權(quán)重疊問(wèn)題頒布了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知》，就煤層氣的勘探和開采提出了設(shè)立特定勘查開采區(qū)域，對(duì)煤層氣的勘探權(quán)進(jìn)行全面檢查，以及提出雙方協(xié)議合作等解決方式。但是之后幾年，煤層氣的發(fā)展似乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。雖然政府相關(guān)部門也出面協(xié)調(diào)許多兩權(quán)重疊問(wèn)題，但開采前景較好區(qū)域的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議仍然存在。

2010年11月，政府在全國(guó)瓦斯防治工作會(huì)議上提出：“希望下一步有關(guān)部門能夠研究、制定、出臺(tái)相關(guān)政策，將煤層氣和煤炭的產(chǎn)權(quán)合二為一；走合作開發(fā)的路子；拿到煤層氣產(chǎn)權(quán)三年之內(nèi)不開采要有序退出。”這一政策是否得到貫徹和落實(shí)，依然不明確。此外，煤層氣礦權(quán)配置機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制等與行業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系的政策和標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位，煤層氣行業(yè)發(fā)展缺少必要的法律規(guī)范約束。

今年9月13日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，并在其中再次對(duì)煤層氣開發(fā)作出了相應(yīng)的闡述，即按照“先采氣后采煤，先抽后采”的原則，加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)和綜合利用。對(duì)于過(guò)去已經(jīng)批準(zhǔn)的同一區(qū)域內(nèi)煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)分屬不同礦業(yè)權(quán)人的項(xiàng)目，希望通過(guò)協(xié)商解決先抽后采問(wèn)題。實(shí)踐中，非煤企業(yè)與煤炭企業(yè)兩類開采主體依然存在信息溝通困難、關(guān)系協(xié)調(diào)困難、合作機(jī)制難形成等問(wèn)題。未來(lái)運(yùn)行效果如何，仍有待觀察。

政府該如何支持煤層氣的發(fā)展？不久前，在第十二屆國(guó)際煤層氣研討會(huì)上傳出，中央財(cái)政有意將煤礦安全技術(shù)改造國(guó)債資金從每年30億元提升至50億元，并將煤層氣抽采補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由目前的0.2元每立方米上調(diào)至0.6元每立方米。這一方案已經(jīng)上報(bào)有關(guān)部門審批。

補(bǔ)貼的提高對(duì)于解決目前煤層氣發(fā)展中存在的礦權(quán)重疊問(wèn)題，其促進(jìn)作用不如直接的政策措施來(lái)得直接。但是，補(bǔ)貼的作用在于引起投資者的足夠重視，激勵(lì)投資者自覺自主地關(guān)注煤層氣的礦業(yè)權(quán)。煤層氣勘探開發(fā)及設(shè)備的資金投入比較大，政府補(bǔ)貼的提高可能在今后幾年帶來(lái)更多的煤層氣投資，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)和管理的升級(jí)。

政府對(duì)煤層氣補(bǔ)貼如果真的提高了，可能是出于對(duì)成本的考慮，也可能是為了盡快推動(dòng)煤層氣發(fā)展。在煤層氣開發(fā)的初期階段，政府的支持特別重要。一方面，財(cái)政支出將會(huì)直接對(duì)煤層氣的發(fā)展帶來(lái)促進(jìn)作用；另一方面，政府的補(bǔ)貼將會(huì)作為一個(gè)明確向好的市場(chǎng)信號(hào)，引導(dǎo)投資方和投資的力度。對(duì)于富煤、貧油、少氣的中國(guó)來(lái)說(shuō)，相比較頁(yè)巖氣，煤層氣的發(fā)展有更加明顯的經(jīng)濟(jì)和資源優(yōu)勢(shì)。增加煤層氣補(bǔ)貼后可能會(huì)出現(xiàn)頁(yè)巖氣為煤層氣讓位的現(xiàn)象，但是由于兩者在非常規(guī)能源發(fā)展規(guī)劃中的定位不同，開采成本不同，是否會(huì)影響頁(yè)巖氣的開采可能還需要更加詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)賬。

目前政府對(duì)于煤層氣等非常規(guī)天然氣能源的重視，其具有的意義不言而喻。首先，煤層氣是一種潔凈且高效的能源，與產(chǎn)生相同熱量的標(biāo)準(zhǔn)煤相比，污染物排放量大幅下降。據(jù)估計(jì)，燃燒煤層氣排放的CO是燃煤排放的1/500，NOX排放為燃煤的1/5，SO2排放為燃煤的1/50，煙塵排放為燃煤的1/100。

但是，由于煤層氣自身特有的物理性質(zhì)和開采工藝而引起的環(huán)境問(wèn)題也不容忽視。煤層氣的開采過(guò)程對(duì)于水資源的影響最大，過(guò)度排采地下水將會(huì)對(duì)地表環(huán)境造成破壞，導(dǎo)致地面沉降、影響植物發(fā)育、破壞生態(tài)環(huán)境等。同時(shí)，煤層氣井采出的水含有大量的煤粉和氯離子等成分，影響土壤鹽堿度。在鉆井和壓裂過(guò)程中使用的鉆井液和壓裂液均含大量化學(xué)物質(zhì)，這些物質(zhì)如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的處理，與地下水作用將會(huì)形成污染源，對(duì)環(huán)境造成影響。而煤層氣的主要成分甲烷也是主要的溫室氣體來(lái)源。

除了環(huán)境問(wèn)題，煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊以及技術(shù)制約等仍然是煤層氣行業(yè)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。因此，在政府給予正確的政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，今后發(fā)展煤層氣的過(guò)程中，應(yīng)該有意識(shí)地認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題并對(duì)其有效解決，才是對(duì)我國(guó)煤層氣發(fā)展的重要支持。

（作者系新華都商學(xué)院副院長(zhǎng)）