3月18日，位于西長(zhǎng)安街的國(guó)家電監(jiān)會(huì)在暮色中悄然摘牌。十年來(lái)，這個(gè)屢屢被戲稱為“花瓶”的機(jī)構(gòu)始終未擺脫尬尷處境。

在此次機(jī)構(gòu)改革中，正部級(jí)的電監(jiān)會(huì)并入副部級(jí)的國(guó)家能源局，其方案堪稱“慘烈”。國(guó)家能源局的編制僅170余人，而電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)的編制則超過(guò)300人。此外，能源局作為能源綜合管理機(jī)構(gòu)，僅有電力司等少數(shù)部門是真正的對(duì)口部門，編制就更加稀缺。

“都在等三定方案，現(xiàn)在我自己都不知道要往哪里去。”國(guó)家電監(jiān)會(huì)一位反復(fù)表示不能透露姓名的官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他多年前放棄了更實(shí)惠的職務(wù)調(diào)至國(guó)家電監(jiān)會(huì)，期望能在改革中有所作為，然而光陰蹉跎，黑發(fā)變白發(fā)，他卻不得不面臨“再就業(yè)”。

令人嗟嘆的不僅僅是個(gè)人命運(yùn)。從成立到摘牌，十年來(lái)國(guó)家電監(jiān)會(huì)一直未能搬離其監(jiān)管對(duì)象——國(guó)家電網(wǎng)公司的總部大樓，這最終也成整個(gè)機(jī)構(gòu)命運(yùn)的隱喻。

除了缺乏最重要的價(jià)格監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目準(zhǔn)入權(quán)和電力調(diào)度權(quán)外，十年來(lái)，中國(guó)電力市場(chǎng)進(jìn)步甚慢、遠(yuǎn)未成形，導(dǎo)致“花瓶”和“無(wú)市可監(jiān)”的尷尬名聲，一路伴隨電監(jiān)會(huì)前行。

同為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，個(gè)個(gè)風(fēng)生水起，與之形成鮮明反差。

新組建的國(guó)家能源局仍由國(guó)家發(fā)改委管理，新機(jī)構(gòu)主要職責(zé)包括：擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。

“這事說(shuō)小不小，說(shuō)大不大。”電監(jiān)會(huì)一干部如是說(shuō)，“撤并只是大部制改革的小動(dòng)作，如何整合還無(wú)清晰框架。”

新的國(guó)家能源局局長(zhǎng)由電監(jiān)會(huì)“末代掌門”吳新雄擔(dān)綱。他出身基層，經(jīng)驗(yàn)豐富，在業(yè)界口碑甚佳。這兩年，其在電監(jiān)會(huì)“被窩里打拳”，卻也做得有幾分起色。

諸多電監(jiān)人士和改革派，都曾將電監(jiān)會(huì)重整河山的厚望寄托在吳身上。甚至有人稱，吳此去能源局，是中央政府籌建能源部的前奏。

更多的人則評(píng)價(jià)，電監(jiān)會(huì)重回發(fā)改委麾下，意味著“十年電改”已宣告失敗，中國(guó)重新回到了十年前依靠行政力量主導(dǎo)壟斷行業(yè)改革的起點(diǎn)。

前三棒

“成立十年來(lái)，電監(jiān)會(huì)沒(méi)有多少突出成績(jī)。”上述電監(jiān)會(huì)人士說(shuō)，“更多的是履行一些普通職能。”

2002年，中國(guó)醞釀新一輪電力體制改革，電監(jiān)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。彼時(shí)的一個(gè)焦點(diǎn)是，電監(jiān)會(huì)可從前身是國(guó)家計(jì)委發(fā)改委的手中，分割到多少權(quán)力。

2002年11月21日，國(guó)務(wù)院任命原浙江省長(zhǎng)柴松岳為電監(jiān)會(huì)主席。三位副主席，分別為國(guó)務(wù)院體改辦原副主任邵秉仁、中國(guó)建設(shè)銀行原副行長(zhǎng)宋密、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司司長(zhǎng)史玉波。

柴松岳稱，電監(jiān)會(huì)最大的課題，是如何成功實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)電公司、壟斷性輸配電公司及電力調(diào)度交易中心的三大監(jiān)管。

在舊有體制中，電力項(xiàng)目和電價(jià)審批權(quán)屬于國(guó)家計(jì)委，產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)管理屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，企業(yè)財(cái)務(wù)管理屬于財(cái)政部。

有人指出，價(jià)格與準(zhǔn)入兩大監(jiān)管，應(yīng)是電監(jiān)會(huì)基本職能，否則其將“淪為花瓶”。

不料一語(yǔ)成讖。在國(guó)家后來(lái)賦予電監(jiān)會(huì)的11項(xiàng)主要職責(zé)中，并無(wú)上述兩項(xiàng)職能。其中第六項(xiàng)如是表述：根據(jù)市場(chǎng)情況，向政府價(jià)格主管部門提出調(diào)整電價(jià)建議；監(jiān)督檢查有關(guān)電價(jià)；監(jiān)管各項(xiàng)輔助服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

所謂“政府價(jià)格主管部門”，正是國(guó)家發(fā)改委及其麾下的價(jià)格司。

電監(jiān)會(huì)的第十項(xiàng)職責(zé)是：按照國(guó)務(wù)院的部署，組織實(shí)施電力體制改革方案，提出深化改革的建議。

這終于成為電監(jiān)會(huì)掙脫不掉的一個(gè)怪圈。沒(méi)有核心權(quán)力，便無(wú)法推動(dòng)電改；電改沒(méi)有進(jìn)展，電力市場(chǎng)便無(wú)法建立；沒(méi)有電力市場(chǎng)，電監(jiān)會(huì)則無(wú)市可監(jiān)；無(wú)所作為則邊緣化，更無(wú)力推動(dòng)電改。

這十年，與電力有關(guān)的項(xiàng)目備案制度形同虛設(shè)，和審批一樣繁瑣；價(jià)格審批卻越擰越緊，無(wú)所不批，無(wú)事不批，已成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的一道奇怪的風(fēng)景。

在柴松岳時(shí)期，電監(jiān)會(huì)完善了監(jiān)管組織框架，6個(gè)區(qū)域電監(jiān)局和11個(gè)城市電監(jiān)辦掛牌成立。雖無(wú)市可監(jiān)，但隊(duì)伍極度膨漲。

一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無(wú)法可依是件荒唐事，但這卻偏偏發(fā)生在電監(jiān)會(huì)身上。成立兩年后，《電力監(jiān)管條例》姍姍來(lái)遲。但是，業(yè)界呼喚了多年的《電力法》修改，至今毫無(wú)動(dòng)靜。

柴松岳堅(jiān)決反對(duì)“省為實(shí)體”，力推區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)，主張?jiān)趨^(qū)域電網(wǎng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。但其時(shí)運(yùn)不濟(jì)，東北電力市場(chǎng)開張之際，先是遭遇全國(guó)性電荒，而后煤價(jià)狂漲，終于導(dǎo)致東北實(shí)驗(yàn)的失敗。

這亦是后幾任電監(jiān)會(huì)主席的尷尬。自2002年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年年高速增長(zhǎng)，“保供給”已成能源行業(yè)第一要?jiǎng)?wù)，市場(chǎng)化改革一推再推。

柴還力推大用戶直供電。但在電網(wǎng)獨(dú)買獨(dú)賣的電力交易體制下，直供電成了地方政府為高耗能企業(yè)討便宜電的工具，與供需直接對(duì)接、促使電價(jià)市場(chǎng)化的初衷幾無(wú)關(guān)系。

柴松岳在任時(shí)期，一直強(qiáng)調(diào)“不越位，不錯(cuò)位，不缺位”，但彼時(shí)電監(jiān)會(huì)干部要求發(fā)改委讓權(quán)的聲音此起彼伏。

2005年1月，一份《電價(jià)形成機(jī)制與電價(jià)監(jiān)管》的研究報(bào)告出爐。這份亞洲開發(fā)銀行和電監(jiān)會(huì)提供經(jīng)費(fèi)70萬(wàn)美元支持的報(bào)告稱，“根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從改革方向看，電價(jià)審批權(quán)應(yīng)逐步賦予國(guó)家電監(jiān)會(huì)。”

2005年4月，中央編辦下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)改委與電監(jiān)會(huì)有關(guān)職責(zé)分工的通知》，電監(jiān)會(huì)的“奪權(quán)”活動(dòng)終告失敗。

2006年底，柴松岳到齡退休。其對(duì)《鳳凰周刊》表示，“剛上任的時(shí)候，我也是信心滿滿，想大干一場(chǎng)，現(xiàn)實(shí)卻沒(méi)有我想象得那么簡(jiǎn)單，很是無(wú)奈。”

接任者是國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)尤權(quán)。中國(guó)的改革，多是自上而下推動(dòng)，故業(yè)界當(dāng)時(shí)對(duì)尤權(quán)寄予厚望。

尤權(quán)上任后，國(guó)家電監(jiān)會(huì)迅速完成了“廠網(wǎng)分離”的遺留工作。在其任內(nèi)，電監(jiān)會(huì)年度監(jiān)管報(bào)告發(fā)布形成制度化。尤其是第一份監(jiān)管報(bào)告的新聞發(fā)布會(huì)，由國(guó)新辦主辦，聲勢(shì)浩大。

首份報(bào)告把矛頭直指電網(wǎng)壟斷，認(rèn)為“當(dāng)前供電環(huán)節(jié)的特點(diǎn)是兩大電網(wǎng)公司（國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)）寡頭壟斷，普遍服務(wù)未完全實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)與地區(qū)差異依然存在，配合產(chǎn)業(yè)調(diào)控的差別電價(jià)基本未得到執(zhí)行”。

2008年3月，尤權(quán)重回國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)崗位。

電監(jiān)會(huì)第三任掌門，是原信息產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)王旭東。王旭東在任期間甚是低調(diào)，很少出現(xiàn)在媒體上。但其一直大力倡導(dǎo)大用戶直供電，尤其對(duì)內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)鼎力支持。為此，不惜和發(fā)改委多次唱反調(diào)。

“末代掌門”

2011年6月，江西的“經(jīng)濟(jì)省長(zhǎng)”吳新雄接掌電監(jiān)會(huì)。他除了人稱的鐵腕強(qiáng)硬外，其滔滔不絕的口才，為電監(jiān)會(huì)上下留下深刻印象。

“開始我以為他不懂電，沒(méi)想到他如此精通。”電監(jiān)會(huì)一位副司級(jí)干部回憶。

這應(yīng)得益于其在基層多年的招商引資經(jīng)歷。“他當(dāng)過(guò)省長(zhǎng)，對(duì)‘省為實(shí)體’體會(huì)深刻。”上述干部稱，“我覺(jué)得，他贊成省為實(shí)體。他認(rèn)為這是中國(guó)國(guó)情，但同時(shí)認(rèn)為電改的大方向沒(méi)錯(cuò)，在一次內(nèi)部會(huì)議上大談要推行輸配分開，為電價(jià)改革打好基礎(chǔ)。他用高速公路形容電網(wǎng)，用過(guò)路費(fèi)形容輸電費(fèi)用。”

2011年7月，電監(jiān)會(huì)發(fā)布了《電力調(diào)度機(jī)構(gòu)信息報(bào)送與披露辦法》。調(diào)度，是電網(wǎng)企業(yè)的核心機(jī)構(gòu)。歷史上，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，監(jiān)管部門很難對(duì)電網(wǎng)調(diào)度做出監(jiān)管，“甚至材料也不報(bào)送”。

在國(guó)外，調(diào)度機(jī)構(gòu)有的獨(dú)立運(yùn)行，有的設(shè)在電網(wǎng)內(nèi)部，但其都得到了有效監(jiān)管。但是，中國(guó)的電力調(diào)度一直呈現(xiàn)“黑箱化”，許多發(fā)電企業(yè)敢怒不敢言。

國(guó)家電網(wǎng)一直宣稱要堅(jiān)持“輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化、電網(wǎng)交易一體化”，但業(yè)界要求調(diào)度獨(dú)立的聲音綿綿不絕。電監(jiān)會(huì)辦公廳副主任俞燕山更是撰文提醒各界警惕“否定電力改革的市場(chǎng)化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、售垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的舊體制”的想法。

俞文中還提出，應(yīng)剝離電網(wǎng)企業(yè)占有的行政公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)電力調(diào)度、交易的公開、公平、公正，為逐步放開大用戶減少技術(shù)壁壘。

2011年11月，電監(jiān)會(huì)出臺(tái)《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，并在蘇州、深圳開展了輸配電財(cái)務(wù)及成本獨(dú)立核算試點(diǎn)工作——這被認(rèn)為是觸到了電網(wǎng)的痛處。

2012年3月，電監(jiān)會(huì)首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時(shí)要推動(dòng)《電力法》修訂。

“有為才能有位。”這是吳新雄的口頭禪。

困局猶在

吳新雄并非泛泛而談。2012年電監(jiān)會(huì)一反常態(tài)，開始對(duì)監(jiān)管對(duì)象痛下狠手。

2012年6月，電監(jiān)會(huì)公布了《2011年電能交易價(jià)格的監(jiān)管報(bào)告》。報(bào)告稱，電網(wǎng)企業(yè)存在輸電費(fèi)用收取環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)偏高、多收費(fèi)用等問(wèn)題，比如新疆電力公司多收輸電費(fèi)約9700萬(wàn)元，華中電網(wǎng)多收輸電費(fèi)6480萬(wàn)元。多達(dá)數(shù)千萬(wàn)元的亂收費(fèi)比比皆是，阻礙了跨省跨區(qū)電能交易。

另外，國(guó)家電網(wǎng)各線路綜合折舊率普遍較高，最高達(dá)到11.99％，而南方電網(wǎng)各線路也達(dá)到7.21％，均大大超過(guò)4％的定價(jià)折舊率（按25年經(jīng)營(yíng)期計(jì)）。

在國(guó)外，電力監(jiān)管部門的主要監(jiān)管對(duì)象，正是需要政府定價(jià)的壟斷輸配環(huán)節(jié)；而發(fā)電售電和電力建設(shè)領(lǐng)域，則因充分競(jìng)爭(zhēng)無(wú)須過(guò)分監(jiān)管。但在我國(guó)，卻似乎顛了個(gè)個(gè)。

近幾年，五大發(fā)電集團(tuán)跑馬圈地，擴(kuò)張速度極快，使中國(guó)電力裝機(jī)在短期內(nèi)突破了10億千瓦，位居全球第一。但許多專家指出，這些國(guó)有發(fā)電企業(yè)并非真正的市場(chǎng)主體，只重規(guī)模不重效益。

國(guó)資委號(hào)召央企做大做強(qiáng)、走出去后，國(guó)家電網(wǎng)逐漸壯大，許多業(yè)務(wù)和做法，已經(jīng)偏離了電力改革的方向。五大發(fā)電集團(tuán)亦實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化，其中一些產(chǎn)業(yè)與主業(yè)相關(guān)性不足，違反了專業(yè)化分工原則。但站在企業(yè)角度看，響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，實(shí)現(xiàn)國(guó)資增值保值，做大做強(qiáng)，也無(wú)可厚非。

這種制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管框架的矛盾，過(guò)去、現(xiàn)在都在影響著電監(jiān)會(huì)正常發(fā)揮監(jiān)管職能。即便其并入能源局，也依然會(huì)長(zhǎng)期存在。

原國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶曾公開稱，能源局亦受到多種體制掣肘。他曾經(jīng)反對(duì)國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)許繼、平高，認(rèn)為這有悖于主輔分離，結(jié)果國(guó)資委卻批了；而能源價(jià)格，能源局亦無(wú)發(fā)言權(quán)，仍在發(fā)改委價(jià)格司。

吳新雄領(lǐng)銜新組建的國(guó)家能源局后，依然要面對(duì)同樣的困局。