11月2日，國家電監(jiān)會發(fā)布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），加強輸配電成本監(jiān)管，規(guī)范輸配電成本和輸配電價形成。但圍繞著輸配分開的爭議一直存在。

支持的一方認(rèn)為，當(dāng)前我國還沒實現(xiàn)輸配分開，輸配環(huán)節(jié)還沒有做到獨立核算，也沒有獨立的輸配電價，嚴(yán)重制約了電力的跨省跨區(qū)交易和資源的優(yōu)化配置。必須盡快建立起跨省跨區(qū)的輸配電價，同時大力推動大用戶直供電試點工作的開展。改進和規(guī)范輸配電價管理辦法，形成合理的定價和調(diào)價機制。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所史立新是其中一位。在他看來，按照2002年的電力體制改革方案，電價的形成機制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”，即上網(wǎng)電價由國家制定的容量電價和市場競價產(chǎn)生的電量電價組成；輸、配電價由政府確定定價原則；銷售電價以上述電價為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價聯(lián)動的機制。

現(xiàn)實的電價形成機制卻成了——“管住兩頭，中間不管”。正是因為電網(wǎng)主輔業(yè)沒有分離、輸配電網(wǎng)沒有分開，造成了輸配電價實際上由電網(wǎng)部門自己核算確定的事實，沒有辦法建立完善的價格傳導(dǎo)機制，從而使兩頭的電價形不成市場聯(lián)動，影響了電改進程。

與力主者相對，部分人士也懷疑輸配分開是否能達(dá)到上述目的，又或者輸配分開是否是達(dá)成上述期望的前提條件。國網(wǎng)能源研究院財會與審計研究所副所長李成仁明確地對《瞭望》新聞周刊記者表示，目前并不贊成輸配分開。

不分開是從公平角度處理問題？

2011年國慶長假前，中國能建集團和中國電建集團兩大輔業(yè)集團的掛牌，標(biāo)志著主輔分離工作也已基本結(jié)束，業(yè)界也因此把目光聚焦到電力體制改革方案的下一步——輸配分開。

國家能源專家咨詢委員會委員、廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強在接受本刊采訪時則表示，輸配分開是打破電網(wǎng)壟斷電力市場，構(gòu)建有賣方（發(fā)電企業(yè)）、有買方（配電企業(yè)）市場主體的電力市場體系的核心舉措。“輸配電價涉及輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)分開問題，有可能牽扯對電網(wǎng)公司上萬億元的配電網(wǎng)資產(chǎn)進行拆分，因此爭議很大。”

本刊記者剛走進李成仁的辦公室，他就表示，媒體現(xiàn)在關(guān)注輸配分開，主要是基于“打破壟斷、提高效率、提供選擇權(quán)”來考慮。

“但是，我目前并不贊成輸配分開”，李成仁開門見山地表明了自己的態(tài)度。在其看來，我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展面臨不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題，電力工業(yè)也存在著這“三不”狀況。

他分析指出，從電價的角度看，目前相關(guān)部門更多考慮的是公平問題，具體表現(xiàn)為在全省推行統(tǒng)一的銷售電價，改變原來不同價區(qū)價格水平不一樣的狀況。現(xiàn)在，在省級電網(wǎng)范圍內(nèi)，電價已經(jīng)基本實現(xiàn)了統(tǒng)一，各用戶價格水平一致，促進了地區(qū)之間發(fā)展不平衡問題的解決。

而農(nóng)村電網(wǎng)改造，目的也是推行城鄉(xiāng)電網(wǎng)同價。具體做法是城市電價上調(diào)一點，農(nóng)村電價下降多一點，使城鄉(xiāng)之間的電價達(dá)到一致，這是為了解決城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題。

由此，李成仁認(rèn)為，“現(xiàn)在推行輸配分開，會把現(xiàn)在所做的工作全部打亂，再次形成多個價區(qū)，造成城鄉(xiāng)之間的不同價，這樣的反復(fù)對城鄉(xiāng)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都會造成較大影響。”

李成仁不贊成輸配分開的另一理由是，與現(xiàn)在正在推行的“農(nóng)電上劃”工作方向正好相反。他表示，目前還有許多縣級電網(wǎng)不歸國家電網(wǎng)或南方電網(wǎng)所有，但縣級電力企業(yè)面臨發(fā)展缺乏資金、電價較高、供電可靠性低等問題，地方政府都希望將這些企業(yè)上劃給國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。上劃后可以在整個大網(wǎng)內(nèi)使地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間進行交叉補貼，降低農(nóng)村地區(qū)的價格水平，提高貧困地區(qū)的供電可靠性，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

不過，多位研究人士表示，實施輸配分開是解決當(dāng)前諸多矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一旦有了輸配電價，就有打破單一購買者的市場條件，實現(xiàn)多邊交易。同時，如果確定了輸配電價，上網(wǎng)電價和最終售電價格就能夠由市場競爭形成，也能夠理順煤電價格關(guān)系。

國網(wǎng)能源研究院高級咨詢王信茂認(rèn)為，電網(wǎng)公平開放才能促進電力市場的充分競爭，而只有制定了合理的、獨立的輸配電價才能真正實現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放。

在業(yè)內(nèi)人士看來，明顯不公平的是，發(fā)電端企業(yè)與電網(wǎng)對接的“雙軌制”。由于計劃內(nèi)發(fā)電按上網(wǎng)電價入網(wǎng)，而超計劃的部分則需要降價入網(wǎng)。多位業(yè)內(nèi)人士向記者提出質(zhì)疑，這是誰給電網(wǎng)的權(quán)力？而且降價上網(wǎng)后的電量，在銷售端卻是以同樣的價格出售，中間的利潤到哪里去了？面對電網(wǎng)企業(yè)“獨此一家”的壟斷體制，發(fā)電企業(yè)的議價能力又在哪里？

由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，現(xiàn)實中確實存在交叉補貼問題，國務(wù)院研究室綜合司副司長范必在接受本刊記者采訪時表示，應(yīng)將電網(wǎng)交叉補貼由暗補改為中央和地方政府明補。在條件成熟的情況下，建立獨立于電網(wǎng)的調(diào)度中心、電力交易平臺和結(jié)算中心。

11月2日，國家電監(jiān)會發(fā)布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），加強輸配電成本監(jiān)管，規(guī)范輸配電成本和輸配電價形成。但圍繞著輸配分開的爭議一直存在。

支持的一方認(rèn)為，當(dāng)前我國還沒實現(xiàn)輸配分開，輸配環(huán)節(jié)還沒有做到獨立核算，也沒有獨立的輸配電價，嚴(yán)重制約了電力的跨省跨區(qū)交易和資源的優(yōu)化配置。必須盡快建立起跨省跨區(qū)的輸配電價，同時大力推動大用戶直供電試點工作的開展。改進和規(guī)范輸配電價管理辦法，形成合理的定價和調(diào)價機制。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所史立新是其中一位。在他看來，按照2002年的電力體制改革方案，電價的形成機制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”，即上網(wǎng)電價由國家制定的容量電價和市場競價產(chǎn)生的電量電價組成；輸、配電價由政府確定定價原則；銷售電價以上述電價為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價聯(lián)動的機制。

現(xiàn)實的電價形成機制卻成了——“管住兩頭，中間不管”。正是因為電網(wǎng)主輔業(yè)沒有分離、輸配電網(wǎng)沒有分開，造成了輸配電價實際上由電網(wǎng)部門自己核算確定的事實，沒有辦法建立完善的價格傳導(dǎo)機制，從而使兩頭的電價形不成市場聯(lián)動，影響了電改進程。

與力主者相對，部分人士也懷疑輸配分開是否能達(dá)到上述目的，又或者輸配分開是否是達(dá)成上述期望的前提條件。國網(wǎng)能源研究院財會與審計研究所副所長李成仁明確地對《瞭望》新聞周刊記者表示，目前并不贊成輸配分開。

不分開是從公平角度處理問題？

2011年國慶長假前，中國能建集團和中國電建集團兩大輔業(yè)集團的掛牌，標(biāo)志著主輔分離工作也已基本結(jié)束，業(yè)界也因此把目光聚焦到電力體制改革方案的下一步——輸配分開。

國家能源專家咨詢委員會委員、廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強在接受本刊采訪時則表示，輸配分開是打破電網(wǎng)壟斷電力市場，構(gòu)建有賣方（發(fā)電企業(yè)）、有買方（配電企業(yè)）市場主體的電力市場體系的核心舉措。“輸配電價涉及輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)分開問題，有可能牽扯對電網(wǎng)公司上萬億元的配電網(wǎng)資產(chǎn)進行拆分，因此爭議很大。”

本刊記者剛走進李成仁的辦公室，他就表示，媒體現(xiàn)在關(guān)注輸配分開，主要是基于“打破壟斷、提高效率、提供選擇權(quán)”來考慮。

“但是，我目前并不贊成輸配分開”，李成仁開門見山地表明了自己的態(tài)度。在其看來，我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展面臨不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題，電力工業(yè)也存在著這“三不”狀況。

他分析指出，從電價的角度看，目前相關(guān)部門更多考慮的是公平問題，具體表現(xiàn)為在全省推行統(tǒng)一的銷售電價，改變原來不同價區(qū)價格水平不一樣的狀況。現(xiàn)在，在省級電網(wǎng)范圍內(nèi)，電價已經(jīng)基本實現(xiàn)了統(tǒng)一，各用戶價格水平一致，促進了地區(qū)之間發(fā)展不平衡問題的解決。

而農(nóng)村電網(wǎng)改造，目的也是推行城鄉(xiāng)電網(wǎng)同價。具體做法是城市電價上調(diào)一點，農(nóng)村電價下降多一點，使城鄉(xiāng)之間的電價達(dá)到一致，這是為了解決城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題。

由此，李成仁認(rèn)為，“現(xiàn)在推行輸配分開，會把現(xiàn)在所做的工作全部打亂，再次形成多個價區(qū)，造成城鄉(xiāng)之間的不同價，這樣的反復(fù)對城鄉(xiāng)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都會造成較大影響。”

李成仁不贊成輸配分開的另一理由是，與現(xiàn)在正在推行的“農(nóng)電上劃”工作方向正好相反。他表示，目前還有許多縣級電網(wǎng)不歸國家電網(wǎng)或南方電網(wǎng)所有，但縣級電力企業(yè)面臨發(fā)展缺乏資金、電價較高、供電可靠性低等問題，地方政府都希望將這些企業(yè)上劃給國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。上劃后可以在整個大網(wǎng)內(nèi)使地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間進行交叉補貼，降低農(nóng)村地區(qū)的價格水平，提高貧困地區(qū)的供電可靠性，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

不過，多位研究人士表示，實施輸配分開是解決當(dāng)前諸多矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一旦有了輸配電價，就有打破單一購買者的市場條件，實現(xiàn)多邊交易。同時，如果確定了輸配電價，上網(wǎng)電價和最終售電價格就能夠由市場競爭形成，也能夠理順煤電價格關(guān)系。

國網(wǎng)能源研究院高級咨詢王信茂認(rèn)為，電網(wǎng)公平開放才能促進電力市場的充分競爭，而只有制定了合理的、獨立的輸配電價才能真正實現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放。

在業(yè)內(nèi)人士看來，明顯不公平的是，發(fā)電端企業(yè)與電網(wǎng)對接的“雙軌制”。由于計劃內(nèi)發(fā)電按上網(wǎng)電價入網(wǎng)，而超計劃的部分則需要降價入網(wǎng)。多位業(yè)內(nèi)人士向記者提出質(zhì)疑，這是誰給電網(wǎng)的權(quán)力？而且降價上網(wǎng)后的電量，在銷售端卻是以同樣的價格出售，中間的利潤到哪里去了？面對電網(wǎng)企業(yè)“獨此一家”的壟斷體制，發(fā)電企業(yè)的議價能力又在哪里？

由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，現(xiàn)實中確實存在交叉補貼問題，國務(wù)院研究室綜合司副司長范必在接受本刊記者采訪時表示，應(yīng)將電網(wǎng)交叉補貼由暗補改為中央和地方政府明補。在條件成熟的情況下，建立獨立于電網(wǎng)的調(diào)度中心、電力交易平臺和結(jié)算中心。

管制模式的優(yōu)選？

近年來，國家電監(jiān)會也一直在力推電力多邊交易，希望借此打破電力行政定價，推動電力市場化的最終實現(xiàn)。

李成仁認(rèn)為，開展多邊交易的目的，也是為了讓競爭環(huán)節(jié)充分競爭，比如發(fā)電端和售點端。但壟斷的還是壟斷。“在輸電和配電環(huán)節(jié)，無論是一體還是分開都是壟斷的，只不過是大壟斷和小壟斷的問題”。

但中國電力國際有限公司高級經(jīng)濟師王冬容認(rèn)為，“輸配電價的獨立是推進用戶直接交易的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全部電力市場建設(shè)和市場化改革推進的牛鼻子。”國家對電價集中管控，在一段時間內(nèi)可減少一些波動，但長遠(yuǎn)是在積累巨大的矛盾和風(fēng)險。通過逐級放開用戶，讓這些價格隨行就市，以大量局部的小變動代替小量全局的大變動，可避免對整個行業(yè)、整個經(jīng)濟造成大的影響。

范必建議，國家應(yīng)合理確定電網(wǎng)輸配電價，先行對輸配電業(yè)務(wù)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算，在試點基礎(chǔ)上實施輸配分開。擴大用戶直接購電范圍，由發(fā)電企業(yè)與用戶自行商定電力、電量、電價等事宜，簽訂各種期限的購電合同。電力直接交易應(yīng)以區(qū)域電力市場為主，推行“多買多賣”的交易方式。負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)企業(yè)相應(yīng)收取輸配環(huán)節(jié)的過網(wǎng)費，逐步減少并最終退出電力交易中的購買方角色。

確定電網(wǎng)的固定收益率，這是目前業(yè)界比較推崇的做法，這實際上是實行“回報率”管制的模式。這涉及電網(wǎng)發(fā)展的動力的問題。

李成仁認(rèn)為，不同的發(fā)展階段會采用不同的管制模式。在回報率管制模式下，電網(wǎng)的動力在于擴大規(guī)模。此種模式更多看重的是發(fā)展，而這也是電網(wǎng)快速發(fā)展階段更多采用的模式。這一階段也會兼顧效率的問題，不合法、不合理、不適宜、不合時的成本也要限制，擴大規(guī)模并不是說就能盲目鋪攤子。

另一種則是基于業(yè)績的激勵型管制模式。這種模式通常管制期比較長，短則3～5年，長則7～8年，初期設(shè)置效率提高的目標(biāo)，目的是使用戶受益，但電網(wǎng)會在期間想方設(shè)法提高效率水平，而且是采取措施越早越好，由此超出預(yù)期效率目標(biāo)所獲得的效益歸企業(yè)所有，最終是多方受益。而這考驗政策設(shè)計者的智慧。