歲末年初，對(duì)于河南省工信廳煤炭工業(yè)管理辦公室生產(chǎn)綜合處處長(zhǎng)沈天良來說，工作特別忙。眼看2013年5月出臺(tái)的“煤電互保”政策就到期了，該政策能否延續(xù)成了河南煤企十分關(guān)注的一件事。“我們已經(jīng)把煤企的訴求反映給上級(jí)部門了，現(xiàn)在能否延續(xù)還不確定。”他說。

河南煤企除了關(guān)注“煤電互保”政策，還關(guān)注沈天良所在的生產(chǎn)綜合處根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件牽頭制定的一個(gè)實(shí)施辦法，該辦法旨在加強(qiáng)新形勢(shì)下的煤炭行業(yè)管理。據(jù)沈天良介紹，該辦法確定了2015年前要實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，并在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、煤礦準(zhǔn)入、雙基建設(shè)等方面提出了具體要求。“之前我們也向企業(yè)征求了意見，該辦法可操作性較大，含金量還是比較高的。”沈天良說。

1月8日，記者致電河南省工信廳副廳長(zhǎng)陳黨義詢問該辦法什么時(shí)候?qū)嵤玫降幕卮鹗牵?ldquo;已經(jīng)上報(bào)給省政府，正在征求相關(guān)單位的意見。”

在剛剛過去的2013年，河南因率先出臺(tái)了“煤電互保”政策而備受關(guān)注。接下來，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地也相繼出臺(tái)了一些扶持和減輕煤企負(fù)擔(dān)的政策，這一度被稱為“政府救市”。細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，這些政策主要是穩(wěn)定市場(chǎng)和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，特別是山西的“煤炭20條”中的 “兩項(xiàng)煤炭基金”的暫停提取，4個(gè)月內(nèi)為山西省煤企減少成本約49億元，由此也能看出煤企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)之重。

政府“救市”為哪般？

在沈天良看來，2013年5月河南省之所以出臺(tái)“煤電互保”政策主要有兩方面的考慮。

一方面是市場(chǎng)低迷，煤企日子難過。“2013年四五月，河南煤企的日子最難過。”沈天良說。這種難過表現(xiàn)為“三降”和“三升”，“三降”指煤價(jià)下降、銷量下降、效益下降，“三升”指成本上升、庫(kù)存上升、應(yīng)收賬款上升。

另一方面是在2010年開始的兼并重組中，河南大型煤企付出太多。有數(shù)據(jù)顯示，僅在1年多時(shí)間里，參與兼并重組的6家煤企就付出200多億元，除了直接拿錢，在管理、人員方面也承受了很大的壓力。在這樣的背景下，省政府不得不采取措施來保護(hù)“剛剛經(jīng)歷了一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)”的煤企。

“該政策實(shí)施后，對(duì)省內(nèi)骨干煤企來說起到了效果，煤價(jià)下滑的趨勢(shì)也得到遏制。”沈天良說。此外，他介紹，早在2012年河南省政府就了解了煤企的難處，當(dāng)年8月暫停征收了噸煤10元至20元的煤炭?jī)r(jià)格基金。

如此看來，河南省出臺(tái)“煤電互保”也在情理之中，但這一“無奈之舉”無疑給本來就敏感的市場(chǎng)帶來了震動(dòng)，此后，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地也相繼出臺(tái)了一些扶持和減輕煤企負(fù)擔(dān)的政策。

山西省出臺(tái)“煤炭20條”，政策分為短期、中期、長(zhǎng)期，是各地出臺(tái)的政策中比較系統(tǒng)的一個(gè)。

面對(duì)河南、山西出臺(tái)的各種“救市”政策，受到嚴(yán)重影響的陜西也采取了有針對(duì)性的措施，全力扭轉(zhuǎn)煤炭運(yùn)銷下滑的趨勢(shì)。

內(nèi)蒙古烏海也出臺(tái)了包括下調(diào)煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、保稅減費(fèi)等12條措施。除了烏海，貴州省也下調(diào)了煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金。

湖南省則要求省內(nèi)火電企業(yè)優(yōu)先采購(gòu)湘煤集團(tuán)、資江煤業(yè)集團(tuán)等省內(nèi)生產(chǎn)的電煤。

一時(shí)間，“煤電互保”、“結(jié)盟保價(jià)”、“煤炭20條”成為了熱詞，熱度一直持續(xù)到2013年年底。

在多地出臺(tái)“救市”政策的同時(shí)，也有一些煤炭大省沒有出臺(tái)“救市”政策，如山東。對(duì)于省里沒有出臺(tái)“救市”政策，山東能源集團(tuán)一位工作人員認(rèn)為，山東省不希望煤炭開采量和消費(fèi)量增長(zhǎng)過快。有資料顯示，未來山東省將實(shí)施煤炭總量控制，力爭(zhēng)2015年年底前實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量“不增反降”的歷史性轉(zhuǎn)折，到2017年，煤炭消費(fèi)總量力爭(zhēng)比2012年減少2000萬(wàn)噸。

此外，中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究會(huì)戰(zhàn)略管理委員會(huì)秘書長(zhǎng)牛克洪認(rèn)為，山東省煤企整體管理水平較高，在安全、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等基礎(chǔ)管理方面較好，在市場(chǎng)低迷的情況下仍有微利，因而沒有讓省政府感到壓力。“由于山東煤炭開采歷史較長(zhǎng)，開采條件越來越復(fù)雜，倒逼企業(yè)較早地提高了管理水平。加上地域優(yōu)勢(shì)，2013年山東多數(shù)煤炭企業(yè)是盈利的。”他說。

在?？撕榭磥恚胤秸?ldquo;救市”的目的是為了保增長(zhǎng)，他們不希望往年出力最多的煤企繼續(xù)虧損，進(jìn)而影響地方財(cái)政收入。“煤炭市場(chǎng)低迷倒逼的不僅是煤企，還有政府。”

煤企緣何需要“庇佑”

從2012年開始，煤炭市場(chǎng)急劇降溫，我國(guó)煤企在努力挖潛增效降成本的同時(shí)，呼吁地方政府“救市”的聲音沒有停止過。在過去一系列的改革中，煤企始終在摸索著前進(jìn)。

在新中國(guó)成立之初，我國(guó)的煤炭行業(yè)像所有其他行業(yè)一樣，完全在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下運(yùn)行，所有的煤炭生產(chǎn)任務(wù)都由國(guó)有煤炭企業(yè)承擔(dān)。

20世紀(jì)80年代初，隨著改革開放政策的實(shí)施，國(guó)家放松了對(duì)煤炭行業(yè)的限制，在加快發(fā)展國(guó)有重點(diǎn)煤礦的同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦。但這個(gè)時(shí)期，煤價(jià)仍由國(guó)家控制，雖然在此期間進(jìn)行過5次價(jià)格微調(diào)，但市場(chǎng)價(jià)格矛盾一直未得到解決。

1998年，中央撤銷了煤炭工業(yè)部，將國(guó)有重點(diǎn)煤礦下放給各地方政府，并針對(duì)煤炭行業(yè)的問題相繼頒布了若干政策，整個(gè)煤炭行業(yè)進(jìn)入了調(diào)整期。

煤企從2002年開始步入到了發(fā)展史上的“黃金十年”。這10年里，煤炭行業(yè)一直都在延續(xù)較高的增速。

但是，自2011年下半年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速回調(diào)。而伴隨經(jīng)濟(jì)增速下降、產(chǎn)能快速提高以及節(jié)能減排的進(jìn)一步深化，煤炭明顯呈現(xiàn)出供過于求的態(tài)勢(shì)，價(jià)格也快速下行，煤企風(fēng)光不再。

2012年12月25日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》提出，自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格雙軌制，煤企和電企自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價(jià)格。

如今，一直盼著能由市場(chǎng)定價(jià)的煤企發(fā)現(xiàn)，煤炭卻賣不出去了，煤企發(fā)展面臨困境。

在沈天良看來，目前煤企需求最迫切的期望就是減負(fù)。“目前，河南省煤企所繳納的各種稅費(fèi)占企業(yè)成本的24%，多的地方能達(dá)到30%。”他說。

在市場(chǎng)低迷的情況下，雖然煤企可以通過練好內(nèi)功來“御寒”，但稅費(fèi)這一塊所占的成本是企業(yè)無法“練”掉的。

中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究院提供的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，除了延續(xù)的21種稅外，我國(guó)煤企需要繳納的各種經(jīng)行政部門批準(zhǔn)的涉煤收費(fèi)不少于92種。其中，行政事業(yè)性收費(fèi)40種，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)6種，鐵路、港口運(yùn)雜費(fèi)等46種。名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目中，有的是依照法律程序合規(guī)設(shè)置的，有的是一些特權(quán)部門、壟斷行業(yè)甚至是社會(huì)組織巧立名目設(shè)置的。

“煤炭行業(yè)市場(chǎng)化程度在全國(guó)工業(yè)行業(yè)中是最高的，但稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也是最高的，超過了企業(yè)成本的30%。”中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)一位人士說。

研究了多年的煤炭市場(chǎng)，?？撕檎J(rèn)為，目前，對(duì)于政府來說，需要給煤企減負(fù)了，“把所有的收費(fèi)政策梳理一下，不該收的就不要收了。政府應(yīng)該為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。”他表示。

飽受爭(zhēng)議的“權(quán)宜之計(jì)”

在?？撕榭磥?，2013年出臺(tái)“救市”政策的地方政府也是在不得已的情況下而采取的措施。“也是一種權(quán)宜之計(jì)。”

也有人認(rèn)為，這些政策愿望很良好，是為了使市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，但是這個(gè)政策有違市場(chǎng)規(guī)律，保護(hù)了落后產(chǎn)能，讓本該淘汰的企業(yè)因?yàn)檎谋Ｗo(hù)而生存下來。

然而，從出臺(tái)相關(guān)政策的省區(qū)來看，不包括遼寧、吉林這些擁有眾多老煤企的省份，也不包括云南、福建這些擁有眾多小煤礦的省份，往往是擁有大型煤炭集團(tuán)，且煤炭工業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)中占比較高的省區(qū)。

此外，針對(duì)“救市”政策限制外煤入省形成區(qū)域割據(jù)的說法，山西晉煤集團(tuán)銷售公司一位工作人員對(duì)此并不認(rèn)同，在他看來，“煤電互保”更多是一種引導(dǎo)，并沒有強(qiáng)制性。“電廠并沒有全部用本地的煤，一是電廠出于進(jìn)貨渠道建設(shè)的考慮，會(huì)從多種渠道進(jìn)貨；二是還有中間商存在，沒有辦法確定他供應(yīng)的煤炭來自哪里；三是供求煤質(zhì)的差異也決定了不能全用本地煤。”他說。

這一觀點(diǎn)也得到了河南能源義煤集團(tuán)一位工作人員的支持。他說：“‘煤電互保’政策實(shí)行以后，煤炭市場(chǎng)稍微有好轉(zhuǎn)，但這不是長(zhǎng)久之計(jì)，這種政府行為需要強(qiáng)有力的監(jiān)管做后盾，而電廠不容易管控。”

一位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前各地政府救市的“快速藥”能夠用的幾乎已經(jīng)用盡，短期的救市政策難有新招了。

在地方政府出臺(tái)的“救市”政策中，減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是煤企一直以來從未平息過的呼聲，也是最沒有爭(zhēng)議的一項(xiàng)措施。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市政府表示，繼續(xù)延續(xù)已出臺(tái)的優(yōu)惠減免政策。在此之前，一些地方政府甚至通過建立煤炭市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)調(diào)節(jié)基金來間接“救市”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國(guó)煤炭市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展成為全國(guó)市場(chǎng)，單方面地依靠地方政府“救市”，只能維持區(qū)域煤炭產(chǎn)業(yè)短暫的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)刺激全國(guó)煤炭市場(chǎng)好轉(zhuǎn)起不到太大的作用。而地方政府“救市”對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程的阻礙作用也是有限的。

用好政策指揮棒

專家表示，雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府“救市”不利于煤炭市場(chǎng)化，但就目前煤炭行業(yè)的低迷現(xiàn)狀和企業(yè)的虧損程度來看，政府應(yīng)該采取一些積極措施，否則很多煤企可能很難度過這一艱難時(shí)期。

2013年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見（“國(guó)辦發(fā)［2013］104號(hào)”）》（以下簡(jiǎn)稱“104號(hào)文”），提出從遏制煤炭產(chǎn)量無序增長(zhǎng)、減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理、提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平和營(yíng)造煤企良好發(fā)展環(huán)境五個(gè)方面全面緩解煤炭行業(yè)經(jīng)營(yíng)困境并促進(jìn)煤炭行業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行。

針對(duì)“104號(hào)文”的出臺(tái)，中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)的一位人士說：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)、從大局出發(fā)，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是一件好事。”

在這位人士看來，長(zhǎng)期以來，煤炭行業(yè)、企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)沉重，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，“黃金十年”里積累了很多問題，這些在新的形勢(shì)下都需要解決。

“有‘104號(hào)文’做參照，各地再出臺(tái)政策就有針對(duì)性了。”?？撕檎f。

?？撕檎J(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下，政府應(yīng)更多地把“權(quán)宜之計(jì)”變成中長(zhǎng)期政策。煤炭市場(chǎng)未來走勢(shì)并不看好，今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，市場(chǎng)將程“L”形走勢(shì)，在下限波動(dòng)。因此，地方政府出臺(tái)相關(guān)政策應(yīng)立足當(dāng)?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，幫助煤企轉(zhuǎn)型發(fā)展，以增強(qiáng)煤企綜合競(jìng)爭(zhēng)力。比如對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造，降低能耗，鼓勵(lì)支持延伸煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈條。

?？撕檫€認(rèn)為，政府制定政策前后要根據(jù)市場(chǎng)變化來調(diào)整，得讓大部分企業(yè)活下去，特別是在稅費(fèi)問題上，應(yīng)該通過設(shè)上限的方法來控制，有減，有增，從混亂走向有序、合理和規(guī)范化。

他認(rèn)為，政府出臺(tái)的政策，最多只是促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)措施，最終政府要從市場(chǎng)中退出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，無論是中央政府還是地方政府，都是給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

“新的發(fā)展形勢(shì)需要新的配套改革，這樣才能促進(jìn)煤炭行業(yè)健康發(fā)展。”?？撕檎f。