改革是解放生產(chǎn)力，只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。與此相應(yīng)，保駕護(hù)航的法制建設(shè)也必須與時(shí)俱進(jìn)，邊實(shí)踐邊總結(jié)，形成符合石油上游業(yè)實(shí)際、具有中國(guó)特色的法律法規(guī)和執(zhí)法體系。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。要讓市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用，就必須完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。這是人們的共識(shí)。

基于我國(guó)石油(含天然氣，下同)上游業(yè)的實(shí)踐及面臨深化改革的新形勢(shì)，當(dāng)前務(wù)必從以下幾個(gè)方面完善和改進(jìn)法制建設(shè)。

充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)石油資源加強(qiáng)管理的意愿。在我國(guó)，石油是“特定礦種”，實(shí)行“一級(jí)管理”。這樣做基本上避免了重蹈黃金、煤炭等礦種“有水快流”的覆轍，保障了石油業(yè)持續(xù)發(fā)展。新時(shí)期，隨著改革的深化，投資主體將更加多元化，為了保持良好的礦業(yè)秩序，避免“一放就亂”，授予礦業(yè)權(quán)似仍以“一級(jí)管理”為宜。而在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和資源高效利用等方面監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，改變“監(jiān)管乏力”的局面。這樣的制度或可稱之為“特定礦種、一級(jí)授權(quán)(礦業(yè)權(quán))、多級(jí)監(jiān)管”。

節(jié)約合理地利用石油資源是基本國(guó)策。我國(guó)的石油資源具有“總量不少，人均占有不多，富集高產(chǎn)不多”的特點(diǎn)?？偭坎簧伲孤鋵?shí)“立足國(guó)內(nèi)，國(guó)外補(bǔ)充”發(fā)展方針成為可能；人均占有不多，使我們不可能復(fù)制“美國(guó)式”生活方式；富集高產(chǎn)不多，要求我們要特別珍惜和千方百計(jì)開發(fā)利用“低品位”石油資源。當(dāng)前，我國(guó)油氣田標(biāo)定的最終采收率不算高，單位GDP的能耗卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平。因此，在我國(guó)節(jié)約合理地利用石油資源，既有必要，又有可能，是基本國(guó)策之一。但是，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中闡述不夠充分，也缺乏可操作的條款。

強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)刻不容緩。人類不僅需要提高生活水平，而且需要提高生活質(zhì)量。對(duì)環(huán)保要求越來越高是人類進(jìn)步的表現(xiàn)。石油勘探開發(fā)是大規(guī)模改造自然的活動(dòng)，沒有強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)，就會(huì)給人類賴以生存的自然環(huán)境帶來嚴(yán)重的、難以彌補(bǔ)的破壞。隨著“低品位”油氣(含非常規(guī)油氣)日益成為重要的工作對(duì)象，“多打井，打水平井和大型水力壓裂”等通行做法對(duì)自然界的影響更為明顯。為此，法律法規(guī)應(yīng)立足防患于未然，要求每一個(gè)石油上游項(xiàng)目都必須實(shí)實(shí)在在做好環(huán)境評(píng)估報(bào)告，重大項(xiàng)目更應(yīng)由政府在項(xiàng)目所在地召開公眾聽證會(huì)，維護(hù)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

遵守法律法規(guī)的科學(xué)技術(shù)性。能源法是一個(gè)新的法學(xué)學(xué)科，是在能源成為當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)重大問題背景下產(chǎn)生的。上世紀(jì)70年代發(fā)生石油危機(jī)以來，各國(guó)政府為緩解能源短缺，尋求能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的優(yōu)化途徑，紛紛加強(qiáng)能源立法，用法律手段調(diào)整生產(chǎn)和消費(fèi)中的各種關(guān)系。為了采取更科學(xué)的措施，社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)緊密結(jié)合，形成了許多新的理論和方法，許多技術(shù)規(guī)范，例如原石油工業(yè)部制定的《勘探工作條例》和《油田開發(fā)管理綱要》，都是能源法中不可或缺的內(nèi)容。相反，法律法規(guī)中如果缺少了這些，必然會(huì)陷于空泛而無可操作性。

重視法律法規(guī)對(duì)石油上游業(yè)的適用性。與多數(shù)固體礦藏相比，油氣礦藏規(guī)模要大得多，常常跨越行政區(qū)劃，因而在授予企業(yè)礦業(yè)權(quán)時(shí)，相應(yīng)區(qū)塊要有較大面積以利于合理勘探與開發(fā)，這也是實(shí)行“一級(jí)管理”的原因之一。油氣田是流體礦藏，油、氣、水共生，開采時(shí)常常牽一發(fā)而動(dòng)全身，具有“整體性”的特征。在多家公司開采同一個(gè)油氣田的時(shí)候，需要精心地維護(hù)和協(xié)調(diào)各方面的利益(例如防止盜采)，并求得整個(gè)油氣田盡可能高的采收率。

國(guó)家為高效利用石油資源，對(duì)各類投資者實(shí)行“資源開放”，降低進(jìn)入本土石油上游業(yè)的門檻是必需的；與此同時(shí)，為了安全生產(chǎn)，節(jié)約合理地利用資源，保護(hù)環(huán)境，對(duì)作業(yè)者及施工隊(duì)伍的從業(yè)資質(zhì)必須有更明確的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的檢驗(yàn)。

石油資源分布的不均勻性，不同區(qū)塊地面、地下條件的差異性，不同開發(fā)階段的差異性，使各個(gè)項(xiàng)目間存在著巨大的級(jí)差收益。只有正確處理級(jí)差收益，才能真正實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。要迅速改變“一刀切”粗放的管理辦法，分類設(shè)定區(qū)塊的使用年限，分期設(shè)定繳納稅費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)勘探開發(fā)。

石油資源是國(guó)家寶貴財(cái)富，也是油公司最重要的資產(chǎn)。要努力提高采收率、商品率和利用效率。要嚴(yán)把儲(chǔ)量審定、價(jià)值評(píng)估、儲(chǔ)量核銷和油氣田廢棄等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范礦權(quán)轉(zhuǎn)讓和儲(chǔ)量交易，防范國(guó)有資產(chǎn)流失和貪腐現(xiàn)象滋生。當(dāng)前，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》及相應(yīng)法規(guī)立足于礦產(chǎn)資源(主要是固體礦產(chǎn))的共性，重點(diǎn)調(diào)整的是勘查階段的各種關(guān)系；對(duì)石油這類流體礦產(chǎn)，尤其是進(jìn)入開采階段之后，調(diào)控顯得力不從心。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)其他石油生產(chǎn)國(guó)的成功做法，既有礦法，又出臺(tái)石油法，相互補(bǔ)充，強(qiáng)化對(duì)戰(zhàn)略資源的管理。

有效發(fā)揮政府“有形的手”的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家通常從兩個(gè)層面討論石油經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家的目的是將資源轉(zhuǎn)化成公眾的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、可持續(xù)的利益，企業(yè)的目的是從資源中獲取最大的凈現(xiàn)值。當(dāng)二者發(fā)生矛盾的時(shí)候，國(guó)家總是通過法律、政策等手段使后者服從前者。顯而易見，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府這個(gè)“有形的手”不是可有可無，而是非常重要。然而在我國(guó)，政府的“石油主管部門”頻繁變動(dòng)，新部門缺少明確的法律定位，對(duì)石油業(yè)缺少系統(tǒng)深入的調(diào)研，都使得“有形的手”不能有效地發(fā)揮作用。當(dāng)前，我國(guó)急需一個(gè)符合國(guó)情的石油發(fā)展戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”；既有前瞻性，又現(xiàn)實(shí)可行；目標(biāo)明確，階段清晰，工作對(duì)象(含常規(guī)與非常規(guī)油氣)主次分明。這個(gè)戰(zhàn)略是石油上游業(yè)深化改革“頂層設(shè)計(jì)”的基礎(chǔ)。

防范“政出多門”和“上有政策，下有對(duì)策”。法律的定義是指“由國(guó)家制定或認(rèn)可并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的總和。”換句話說，如果執(zhí)法不嚴(yán)，再好的法律也會(huì)形同虛設(shè)。在“依法治礦”實(shí)踐中，人們深切地感受到“政出多門”和“上有政策，下有對(duì)策”是嚴(yán)格執(zhí)法的最大阻力，有時(shí)還是阻滯新法出臺(tái)的重要因素。新時(shí)期，務(wù)必用法律手段醫(yī)治這一頑疾。首先，用法律明確界定中央各部門、中央政府與地方政府的事權(quán)與責(zé)任；其次，真正做到“違法必究”，絕不姑息。

開發(fā)石油資源要充分考慮地方利益，尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)展。但是，同樣不能違背“保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境”的原則。地方利益主要靠合理分稅(費(fèi))制，靠地方企業(yè)參與聯(lián)合開發(fā)中的分成，以及石油開發(fā)帶來的其他經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而絕不能靠浪費(fèi)石油資源、侵占國(guó)有資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)。

改革是解放生產(chǎn)力，只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。與此相應(yīng)，保駕護(hù)航的法制建設(shè)也必須與時(shí)俱進(jìn)，邊實(shí)踐邊總結(jié)，形成符合石油上游業(yè)實(shí)際、具有中國(guó)特色的法律法規(guī)和執(zhí)法體系。（作者：査全衡，為教授級(jí)高級(jí)工程師，中國(guó)石油咨詢中心專家）