世界電力市場(chǎng)改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是，電力市場(chǎng)改革需要政府主導(dǎo)和法律強(qiáng)制。政府主導(dǎo)和法律強(qiáng)制是兩個(gè)相輔相成的方面。政府主導(dǎo)如果沒(méi)有法律支持，執(zhí)行起來(lái)沒(méi)有強(qiáng)制性和權(quán)威性；相應(yīng)地，對(duì)于這種可以選擇的改革法案，法律的強(qiáng)制來(lái)源于政府的改革意圖，如果政府不想從事這方面的改革，也不會(huì)向議會(huì)提交相應(yīng)的法案。對(duì)于這一點(diǎn)，過(guò)去我們?cè)诳偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)往往只強(qiáng)調(diào)所謂國(guó)外“先立法后改革”的經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)這是不全面的，因?yàn)檫@里面忽視了政府的主導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)

政府組織和推動(dòng)電力市場(chǎng)改革被認(rèn)為有兩個(gè)主要原因：其一是電力工業(yè)原本是國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的，政府不改革就沒(méi)有任何力量可以改革；其二是電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，是任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展必不可少的，政府是改革的最大受益者，有動(dòng)力推動(dòng)改革。從英國(guó)電力市場(chǎng)改革的過(guò)程分析，政府主導(dǎo)電力市場(chǎng)改革的原因是多方面的。歷史地看，改革前英國(guó)電力工業(yè)國(guó)有化壟斷經(jīng)營(yíng)不僅效率低，而且給政府財(cái)政預(yù)算帶來(lái)很大的負(fù)擔(dān)。與經(jīng)營(yíng)效率低下所招來(lái)的社會(huì)批評(píng)不同，撒切爾政府感覺(jué)到首當(dāng)其中還是政府預(yù)算的負(fù)擔(dān)，這也是英國(guó)政府電力市場(chǎng)改革首先從私有化開(kāi)始的原因。如果不考慮市場(chǎng)化改革，英國(guó)政府的私有化改革的理由也非常充分，美國(guó)電力工業(yè)以私有化為主，電力工業(yè)不是也一樣得到了很好的發(fā)展，20世紀(jì)50年代英國(guó)等歐洲國(guó)家進(jìn)行電力工業(yè)的國(guó)有化壟斷經(jīng)營(yíng)改革時(shí)，認(rèn)為只有國(guó)有化壟斷經(jīng)營(yíng)才能保證電力工業(yè)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，才可能降低成本和電價(jià)，使廣大用戶受益以至整個(gè)社會(huì)受益。但是，相比于以私有化為主的美國(guó)電力工業(yè)，英國(guó)電力工業(yè)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)更好的效益目標(biāo)，相反每年政府還要從財(cái)政預(yù)算中安排大量的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。因此，當(dāng)時(shí)的英國(guó)政府主導(dǎo)電力市場(chǎng)改革既有迫于財(cái)政預(yù)算壓力的無(wú)奈，也有為廣大消費(fèi)者或用戶謀取福利的動(dòng)力。好比1985年我國(guó)政府實(shí)行集資辦電政策一樣，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展產(chǎn)生了大量的電力需求，需要大量的建設(shè)資金，而中央政府無(wú)論如何也拿不出這樣多的資金投入到電力工業(yè)，所以被迫選擇了一條正確的道路。從這個(gè)角度看，只要政府真正推動(dòng)電力市場(chǎng)改革，就沒(méi)有不能成功的。

不過(guò)，從俄羅斯等國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府作為推動(dòng)電力市場(chǎng)改革的力量還需要進(jìn)一步的分析，由于存在委托代理關(guān)系，政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志并不一定就是政府管理部門的事情，電力工業(yè)國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)自然會(huì)給相應(yīng)的政府管理部門帶來(lái)權(quán)力尋租，當(dāng)政府管理部門參與決策或者執(zhí)行決策時(shí)，政府在電力市場(chǎng)改革中的主導(dǎo)作用可能會(huì)受到影響。俄羅斯電力市場(chǎng)改革經(jīng)過(guò)了四次改革后才終于走上正軌，很難說(shuō)是政府管理部門不懂得怎么做，而第四次由時(shí)任總理普京親自負(fù)責(zé)后才終于初步完成。這也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了政府主導(dǎo)的重要性。作為一個(gè)規(guī)律，電力市場(chǎng)改革方案設(shè)計(jì)中一定要為電力市場(chǎng)改革尋找和安排真正的推動(dòng)主體。有些政府管理部門本身就是改革的利益受損者，他們不能成為改革的推動(dòng)力量。受損者，也是利益方。所以，政府主導(dǎo)的改革應(yīng)該理解成政府領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的改革。正是由于這個(gè)原因，一些國(guó)家或地區(qū)的電力市場(chǎng)改革往往有政府領(lǐng)導(dǎo)人的影子存在，如英國(guó)電力市場(chǎng)改革是撒切爾夫人決策的直接結(jié)果。我國(guó)電力市場(chǎng)改革也有朱镕基的影子。

政府主導(dǎo)也包括對(duì)自己的改革，因?yàn)闆](méi)有其他力量能夠推動(dòng)政府的改革。在我們這樣一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府的電力工業(yè)管理體制正在經(jīng)歷從管理到管制的轉(zhuǎn)變，而管制的形成是電力市場(chǎng)改革和運(yùn)行的前提條件。電力工業(yè)是國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府不可能不管電力工業(yè)。管理是指政府對(duì)電力企業(yè)活動(dòng)的控制，具體表現(xiàn)為各級(jí)政府部門對(duì)電力工業(yè)或企業(yè)廣泛、遲緩和非透明的管理。如果說(shuō)政府管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)電力工業(yè)的管理要從政府管理轉(zhuǎn)移到政府管制。政府管制是指政府以經(jīng)濟(jì)手段為主的宏觀調(diào)控，政府只負(fù)責(zé)制訂電力的法律、法規(guī)，并通過(guò)專業(yè)的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中的、有限的和透明的管理，電力企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。政府管理適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有的垂直壟斷的電力工業(yè)或電力企業(yè)，而政府管制適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下私有化的電力工業(yè)和電力企業(yè)。凡是實(shí)行電力市場(chǎng)改革的國(guó)家，在由國(guó)有垂直壟斷向市場(chǎng)化、民營(yíng)化的方向轉(zhuǎn)化時(shí)，必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府管理方式，在電力市場(chǎng)改革的同時(shí)，也相應(yīng)完成從政府管理到政府管制的政府管理體制變革。另外，在政府主導(dǎo)的層次上，與英國(guó)等國(guó)家的政府全面主導(dǎo)的模式相反，美國(guó)聯(lián)邦政府采取了分層次主導(dǎo)的不同形式。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，電網(wǎng)和環(huán)境管制應(yīng)該在國(guó)家或區(qū)域?qū)哟紊贤瓿?，而州?yīng)該保留在什么時(shí)間和怎樣進(jìn)行零售競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。