《2014中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》的主題是“創(chuàng)建生態(tài)文明的制度體系”。本報(bào)告圍繞解讀和落實(shí)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，分析了當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展的國(guó)內(nèi)外背景，總結(jié)了已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，并通過(guò)未來(lái)情景分析及政策效果預(yù)估，對(duì)今后的發(fā)展階段做出了科學(xué)判斷，在此基礎(chǔ)上提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)體系、實(shí)現(xiàn)路徑及配套政策，重點(diǎn)探討了生態(tài)文明建設(shè)制度安排的重大任務(wù)，特別是立法保障、制度創(chuàng)新、管理體制改革和治理結(jié)構(gòu)重組，為循序漸進(jìn)地開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)奠定良好的制度基礎(chǔ)。本報(bào)告利用更新的可持續(xù)發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系和資源環(huán)境綜合績(jī)效指數(shù)，分別對(duì)全國(guó)和各地區(qū)1995年以來(lái)的可持續(xù)發(fā)展能力及2000年之后的資源環(huán)境績(jī)效，進(jìn)行了綜合評(píng)估和分析，揭示了全國(guó)和各省的資源環(huán)境績(jī)效水平、可持續(xù)發(fā)展能力的動(dòng)態(tài)變化特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。

治理始于制度，灰霾止于行動(dòng)

報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)的資源環(huán)境問(wèn)題已形成全球有史以來(lái)最為綜合復(fù)雜的格局，構(gòu)建科學(xué)有效的生態(tài)文明制度體系，不僅為解決包括嚴(yán)重灰霾污染在內(nèi)的重大資源環(huán)境問(wèn)題奠定良好的制度基礎(chǔ)，而且也會(huì)對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

未來(lái)十年，既是我國(guó)資源環(huán)境保護(hù)最艱難的時(shí)期，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的最關(guān)鍵時(shí)期。我們必須看到，生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，創(chuàng)建制度體系會(huì)面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，任務(wù)緊迫而艱巨。一方面，我們必須克服傳統(tǒng)體制機(jī)制障礙、破除各種既得利益束縛、解決新制度的理論難題，在實(shí)踐探索過(guò)程不斷完善。另一方面，政治上的共識(shí)、科技的創(chuàng)新、收入的提高都給創(chuàng)建生態(tài)文明制度提供了機(jī)遇。

治理始于制度，灰霾止于行動(dòng)。僅有制度還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是凝聚全社會(huì)的共識(shí)和采取共同的實(shí)際行動(dòng)，不斷提高制度執(zhí)行能力和治理能力，改善政策實(shí)施環(huán)境。因此，我們有必要在新的歷史起點(diǎn)上，抓住《決定》出臺(tái)的歷史性機(jī)遇，制定推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的有效戰(zhàn)略、實(shí)施步驟和支持政策，為塑造一個(gè)系統(tǒng)完整、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的生態(tài)文明制度體系和治理模式而共同努力。

轉(zhuǎn)型期生態(tài)文明制度建設(shè)不能急于求成

報(bào)告認(rèn)為，生態(tài)文明制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，其落實(shí)有賴(lài)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，以及國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。但是在實(shí)際操作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種急于求成的現(xiàn)象，比如許多地方啟動(dòng)了多年停滯的地方環(huán)保立法，響應(yīng)了民眾的訴求并取得了很大的進(jìn)展，但法律文本中也可以看到不少“硬傷”。

與生態(tài)文明建設(shè)一樣，生態(tài)文明制度建設(shè)也是一種新的理念，許多問(wèn)題都需要在實(shí)踐中不斷探索。從理論上講，無(wú)論是生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、國(guó)家公園制度，還是陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既沒(méi)有成熟的理論研究和普適性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，又缺少上位法的支撐，因此需要科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?ldquo;摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合。

轉(zhuǎn)型期的生態(tài)文明制度建設(shè)，存在改革與現(xiàn)行制度的沖突在所難免。應(yīng)該很好地總結(jié)過(guò)去我們?cè)诠?jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳試點(diǎn)等實(shí)踐中所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在下一步生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)中先行先試。因此，除了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、防止戰(zhàn)略失誤并落實(shí)到實(shí)施細(xì)則外，建立充分的咨詢(xún)論證程序和糾錯(cuò)機(jī)制是非常必要的。上述這些因素決定了生態(tài)文明制度建設(shè)不可能畢其功于一役，而是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和不懈努力，通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整和系統(tǒng)創(chuàng)新取得實(shí)效。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理制度的路徑依賴(lài)性

報(bào)告指出，我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體制是歷史上形成的，具有以下幾個(gè)鮮明特征：一是環(huán)境管理體系從一開(kāi)始由于認(rèn)識(shí)的局限性，并沒(méi)有完善的總體設(shè)計(jì)，基本是隨著問(wèn)題而不斷成長(zhǎng)，單項(xiàng)制度走在綜合性立法的前面，相關(guān)管理職能也分散于各個(gè)部門(mén)并固化為部門(mén)利益，綜合管理只停留在口頭上。二是傳統(tǒng)環(huán)境管理脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，延續(xù)了條塊分割的管理方式，職能劃分和事權(quán)財(cái)權(quán)分配存在交叉、重疊、缺位和責(zé)權(quán)不清的問(wèn)題，同時(shí)還缺少有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和解決跨領(lǐng)域、跨地區(qū)問(wèn)題的制度安排。三是管理手段以行政手段為主，特別是行政審批和排放數(shù)量控制，懲罰力度低且執(zhí)行不力，缺少有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段和環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)，現(xiàn)代公共治理的制度安排不足。

從目前的落實(shí)情況看，改革任務(wù)正在層層分解細(xì)化，對(duì)于推動(dòng)改革進(jìn)程完全必要，但也存在隱憂。由于各方對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的理解存在偏差，導(dǎo)致行動(dòng)上的不統(tǒng)一，行動(dòng)有余而統(tǒng)籌不足，甚至可能因重復(fù)工作和部門(mén)誤導(dǎo)而事倍功半，影響改革的進(jìn)程。種種跡象表明，當(dāng)前各個(gè)部門(mén)仍然依照傳統(tǒng)的慣性思維開(kāi)展工作，以鞏固和強(qiáng)化部門(mén)地位為基本訴求，改革創(chuàng)新思維不足。

目前，無(wú)論是制定生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)指標(biāo)和規(guī)劃，還是推行生態(tài)文明試點(diǎn)上，各部門(mén)各行其道，未來(lái)產(chǎn)生沖突和矛盾是不可避免的。例如，迄今為止，各個(gè)部門(mén)和地方已經(jīng)或正在制定各種生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)體系，但不同的指標(biāo)體系缺乏可比性，既反映各方認(rèn)知存在差異，也體現(xiàn)出各政府部門(mén)在制定各種復(fù)雜抽象指標(biāo)體系的同時(shí)恰恰忘記了其制定指標(biāo)的目的。就生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)來(lái)看，除原有的試點(diǎn)外，又分別增加了水、海洋、森林、城鎮(zhèn)、先行示范區(qū)等生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)試點(diǎn)，但是卻未能很好地評(píng)價(jià)和總結(jié)過(guò)去的試點(diǎn)示范到底獲取的經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效等。

我們應(yīng)當(dāng)清醒地意識(shí)到，生態(tài)文明制度改革與建設(shè)應(yīng)該是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)而非部門(mén)主導(dǎo)。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免簡(jiǎn)單地將改革任務(wù)按條塊領(lǐng)域分解到各職能部門(mén)，防止生態(tài)文明制度建設(shè)成為謀求部門(mén)利益和目標(biāo)的“擋箭牌”，導(dǎo)致生態(tài)文明體制改革的本意被扭曲。針對(duì)《決定》未能清晰給出資源管理和生態(tài)保護(hù)分類(lèi)及職能歸屬的體制問(wèn)題，應(yīng)充分聽(tīng)取各利益相關(guān)方的意見(jiàn)，防止部門(mén)利益主導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“大部制”改革進(jìn)程。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系的建設(shè)方向

由于生態(tài)文明制度體系建設(shè)具有長(zhǎng)期性，有必要科學(xué)把握建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域，制定更加清晰的時(shí)間表和路線圖，完善現(xiàn)行的有重大影響的制度，加快推進(jìn)相對(duì)成熟的制度，指出并充分調(diào)研和論證具有爭(zhēng)議的制度，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層分類(lèi)、有序推進(jìn)。其建設(shè)方向是：

在指導(dǎo)原則上，充分認(rèn)識(shí)我們所處的發(fā)展階段和未來(lái)情景，在均衡發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，利用解決資源環(huán)境問(wèn)題來(lái)倒逼和引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)發(fā)展質(zhì)量的提高，彌補(bǔ)透支環(huán)境紅利造成的損失，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的再平衡。

在法律制度方面，以《環(huán)境保護(hù)法》修訂為契機(jī)，將《決定》中提出的成熟制度安排寫(xiě)入法律規(guī)定中，同時(shí)加快制定和修改其他重要單行法的進(jìn)程。

在管理體制改革上，從生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，按照所有者和管理者分開(kāi)、開(kāi)發(fā)與保護(hù)分離的原則，堅(jiān)持大部制的改革方向，逐步形成以資源和生態(tài)保護(hù)管理體制、環(huán)境保護(hù)管理體制為核心的生態(tài)文明管理體制，構(gòu)建多層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理體系。

在關(guān)鍵制度和政策層面，要圍繞管理體制創(chuàng)新制度安排，綜合運(yùn)用多種政策手段，特別是注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，力求在厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場(chǎng)，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化管理，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)特許環(huán)境服務(wù)和協(xié)議保護(hù)，加快資源環(huán)境稅費(fèi)改革，探索排污權(quán)和碳排放交易市場(chǎng)，使資源能源、排放許可、生態(tài)服務(wù)等要素得到更高效率的配置和利用。

創(chuàng)建生態(tài)文明制度體系的優(yōu)先領(lǐng)域和對(duì)策

報(bào)告認(rèn)為，構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系是一個(gè)全方位的系統(tǒng)改革和創(chuàng)新過(guò)程，不可能一蹴而就。為了保證正確的改革導(dǎo)向，避免既得利益干擾，需要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)戰(zhàn)略部署，綜合各方面力量，明確實(shí)施路線圖和優(yōu)先領(lǐng)域，保持目標(biāo)、制度、政策的一致性和持續(xù)性，爭(zhēng)取到2020年全面實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)改革任務(wù)。報(bào)告提出了六大具體的優(yōu)先領(lǐng)域。

(1)進(jìn)一步加強(qiáng)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，制定時(shí)間表和實(shí)施路線圖，優(yōu)先推進(jìn)節(jié)能、減排、治霾的協(xié)同效應(yīng)。

結(jié)合中共中央在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立“經(jīng)濟(jì)體制與生態(tài)文明體制”專(zhuān)項(xiàng)小組的時(shí)機(jī)，開(kāi)展跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的總體設(shè)計(jì)，制定制度體系建設(shè)的時(shí)間表和實(shí)施路線圖，作為各部門(mén)執(zhí)行分工任務(wù)的指導(dǎo)方針，以避免各自為政和造成財(cái)政資源浪費(fèi)。建議盡快出臺(tái)“關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)”，在此基礎(chǔ)上，選擇優(yōu)先領(lǐng)域健康有序地開(kāi)展工作，分層次、有秩序、穩(wěn)妥地推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，同時(shí)自下而上低開(kāi)展多樣化的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐。

鑒于當(dāng)前公眾普遍關(guān)心的大范圍區(qū)域灰霾污染，其來(lái)源主要是化石能源的使用，應(yīng)該建立協(xié)同控制的綜合思維，并將之貫徹到各類(lèi)規(guī)劃、工程和項(xiàng)目設(shè)計(jì)中；建議“十三五”期間制定節(jié)能減排、防治灰霾和應(yīng)對(duì)氣候變化的綜合行動(dòng)方案，以爭(zhēng)取協(xié)同效應(yīng)，提高資金使用效率，減少單項(xiàng)政策的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)將《決定》提出的生態(tài)文明建設(shè)重要制度安排深度融合到《環(huán)境保護(hù)法》修訂方案中，加快修改《大氣污染防治法》和《水污染防治法》進(jìn)程。

鑒于我國(guó)目前嚴(yán)重的大氣和水污染狀況，在修改《環(huán)境保護(hù)法》的同時(shí)，建議加快《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的修改進(jìn)程和修改力度，特別是《大氣污染防治法》要進(jìn)行大幅度修改，通過(guò)法律制度的創(chuàng)新，制定針對(duì)大氣污染物精細(xì)化管理的制度，強(qiáng)化剛性約束和懲罰規(guī)定，使之成為中國(guó)版的《清潔空氣法》。

(3)建立生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)體系，編制煤炭總量、消除灰霾和碳減排的時(shí)間表和路線圖。

根據(jù)人口、資源、環(huán)境、能源和發(fā)展目標(biāo)及峰值時(shí)間表來(lái)制定實(shí)施路線圖及配套的技術(shù)、資金和政策。包括構(gòu)建以PM2.5濃度為核心指標(biāo)的大氣環(huán)境質(zhì)量控制指標(biāo)體系，在以2030年為全國(guó)目標(biāo)年份的基礎(chǔ)上，分區(qū)域制定大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表和將SO2、NOx、VOCs等主要污染物減排路線圖，以及相應(yīng)的環(huán)境稅政策等。與此同時(shí)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)，推動(dòng)目標(biāo)指標(biāo)轉(zhuǎn)型，從效率目標(biāo)轉(zhuǎn)向總量約束目標(biāo)，從數(shù)量控制轉(zhuǎn)向指標(biāo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的改善。

(4)優(yōu)先試點(diǎn)建立區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理體系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革。

在目前情況下，無(wú)論是在國(guó)家層面還是地方層面，要推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制都存在一定難度，而且在區(qū)域和流域?qū)用娲嬖谥欢ǖ墓芾砜瞻?。但是無(wú)論解決流域性水污染還是區(qū)域灰霾，都需要必要的管理體制安排。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，探索和構(gòu)建我國(guó)區(qū)域或流域環(huán)境綜合管理體系有可能成為推進(jìn)大部制的突破口。

首先，要通過(guò)法律手段，規(guī)定區(qū)域性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，包括區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)管、項(xiàng)目評(píng)估等方面的職權(quán)范圍和分工協(xié)作機(jī)制。第二，利用現(xiàn)有流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，通過(guò)部門(mén)合作開(kāi)展試點(diǎn)，作為區(qū)域性資源環(huán)境保護(hù)派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管工作。第三，根據(jù)區(qū)情，制定區(qū)域環(huán)境與發(fā)展綜合規(guī)劃，并結(jié)合國(guó)家層面在該區(qū)域布局的交通、能源和污染防治項(xiàng)目，明確各種大氣污染物減排時(shí)間表和區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表，并通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法和制定各類(lèi)配套政策，實(shí)施污染物精細(xì)化管理，促進(jìn)區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控。第四，鼓勵(lì)區(qū)域各利益相關(guān)方參與，特別是通過(guò)更加透明的信息公開(kāi)制度、環(huán)境監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度等，促進(jìn)社會(huì)公眾的參與，鼓勵(lì)環(huán)保公益組織的發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域治理體系。

(5)結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革，利用市場(chǎng)機(jī)制和創(chuàng)建新型資源產(chǎn)權(quán)和排污許可證交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用。

第一，建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)自然資源屬性的多樣化特征，要通過(guò)比較廣泛的地方試驗(yàn)和試點(diǎn)示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關(guān)國(guó)有和集體所有資源的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，分類(lèi)建立多樣化的所有權(quán)體系。要推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系，建立完整的自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評(píng)價(jià)和核算制度，并完善國(guó)有和集體自然資源資產(chǎn)代理或者托管及其經(jīng)營(yíng)管理的制度體系。第二，在完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)(節(jié)能量)的交易試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和排污許可證交易制度。第三，在加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合市場(chǎng)規(guī)律的自然資源定價(jià)機(jī)制，加快實(shí)施資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境稅收體系。第四，進(jìn)一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度和特許保護(hù)制度，完善公私合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)的作用。

(6)健全驅(qū)動(dòng)綠色新興產(chǎn)業(yè)的綠色創(chuàng)新制度。

建立健全綠色創(chuàng)新的宏觀統(tǒng)籌機(jī)制，打破部門(mén)分割，整合發(fā)展改革委、工信部、科技部、環(huán)保部等部門(mén)的綠色創(chuàng)新資源，消除不同政策之間的沖突，形成協(xié)同創(chuàng)新的格局。著力構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新制度，尋求涵蓋生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式的綠色創(chuàng)新一體化解決方案，并通過(guò)完善激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。探索建立綠色知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搶占全球綠色技術(shù)話語(yǔ)權(quán)。著力健全綠色標(biāo)志制度，推動(dòng)綠色標(biāo)志立法，將環(huán)境標(biāo)志和能效標(biāo)識(shí)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)及程序以法律的形式固定下來(lái)，并逐步建成全國(guó)統(tǒng)一的綠色標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)制度體系，引導(dǎo)綠色消費(fèi)。