1999年，重慶市正式成立了重慶水務(wù)集團(tuán)公司，試圖使城市的給水和排水服務(wù)由原先的完全由政府大包大攬轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營。成立伊始，該集團(tuán)公司就面臨非常尷尬和困難的境地。首先是城市的水務(wù)行業(yè)無論在服務(wù)范圍和服務(wù)質(zhì)量方面都與飛速發(fā)展城市社會、經(jīng)濟(jì)極不適應(yīng)。單就自來水行業(yè)來說，除了個別在20世紀(jì)90年代新、擴(kuò)建設(shè)施的出廠水可以達(dá)到國家一類水司水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)外，約占城市總量的72%出廠水僅僅勉強(qiáng)達(dá)到二類或三類水司水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，在重慶主城區(qū)當(dāng)時數(shù)百公里的公用配水管網(wǎng)中，符合國家技術(shù)規(guī)范(球墨鑄鐵+防腐內(nèi)襯)的管材比率僅為20%左右，管網(wǎng)二次污染相當(dāng)嚴(yán)重，居民入戶水質(zhì)基本達(dá)不到國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。而從城市排水系統(tǒng)來看，也面臨嚴(yán)重的問題，主城區(qū)當(dāng)時污水處理率不足6%，大量的生活和工業(yè)污水日復(fù)一日地通過600余個隨意的排放口排入長江和嘉陵江，不僅嚴(yán)重污染了臨近自來水廠的源水水質(zhì)，并且對城鎮(zhèn)居民健康、三峽庫區(qū)乃至下游城市的水環(huán)境造成了直接威脅。

除政策、經(jīng)營等原因外，重慶市水務(wù)行業(yè)發(fā)展一直受制于有限的公共財力。據(jù)當(dāng)時測算，為了擴(kuò)大服務(wù)范圍和提高服務(wù)質(zhì)量，2010年前，市水務(wù)集團(tuán)每年用于水務(wù)設(shè)施的新、擴(kuò)、改建需求就高達(dá)5億元左右。而這一數(shù)字已經(jīng)超出了當(dāng)時市級財政對整個城建系統(tǒng)每年的預(yù)算安排。實(shí)際上，水務(wù)行業(yè)多年的歷史債務(wù)積累和日常運(yùn)營支出早已使財政部門寅吃卯糧。因此，重慶水務(wù)行業(yè)除了通過市場來尋求新的資源之外，別無出路。

通過市場尋求發(fā)展表明水務(wù)行業(yè)要告別單純依靠政府財政的傳統(tǒng)方式。這就不可避免地要涉及水價的調(diào)整。長期以來，重慶的城市居民一直習(xí)慣于“低價”的水消費(fèi)模，城市水產(chǎn)品或服務(wù)與其說是一種市場“消費(fèi)商品”，到不如說是一種廉價“社會福利。盡管重慶水務(wù)集團(tuán)希望適時調(diào)升價格，以籌集足夠的財務(wù)資源來擴(kuò)大服務(wù)范圍、增加設(shè)施和提高服務(wù)質(zhì)量，但這與社會公眾習(xí)慣性消費(fèi)心理發(fā)生了沖突。1999年在重慶市舉行的一次水價調(diào)整聽證會上，重慶水務(wù)集團(tuán)列舉了種種理由和數(shù)據(jù)，甚至用企業(yè)負(fù)債和虧損的數(shù)額來證明水價調(diào)升的必要性，但在與會的消費(fèi)者代表對此嗤之以鼻，“你想增加收入或彌補(bǔ)虧損，憑什么就要讓我為此增加支出?”這一簡單卻一針見血的質(zhì)問，反映了消費(fèi)群體與水務(wù)企業(yè)在水價問題上的利益沖突。而作為政府來說，面對企業(yè)和消費(fèi)群體各執(zhí)的權(quán)利主張，處于非常尷尬的境地。

在這種情況下，重慶市政府委托當(dāng)時的重慶計劃發(fā)展委員會開展了一項(xiàng)專門針對城市水價調(diào)整的研究《重慶主城區(qū)給排水價格調(diào)整研究報告》，其重點(diǎn)在于全面分析水價調(diào)整的利弊并找出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法供政府決策。下面就是該《研究報告》中涉及的幾個核心問題。

誰是低水價的最大受益者?

水價的調(diào)升如果僅僅對水務(wù)企業(yè)有利，那么公眾對此永遠(yuǎn)不能心平氣和。為此，《研究》首先針對爭論最激烈的問題而展開，即“低水價”究竟對誰有利?

一般來講，商品的價格從理論上應(yīng)該涵蓋資源成本、投資成本和運(yùn)營成本。然而實(shí)際情況是，我國許多城市水行業(yè)以往的資本性投入多來自各級政府。研究小組經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府在2000年以前歷年來對該市水務(wù)行業(yè)的累積無償性的資本投入通常都沒有進(jìn)入價格核算，換言之，政府當(dāng)時通過無償資本投入形式對每噸水的價格補(bǔ)貼金額達(dá)1.34元。

根據(jù)研究小組同時進(jìn)行的一項(xiàng)針對城區(qū)2200戶各類居民，其中包括不同消費(fèi)群體的“付費(fèi)意愿調(diào)查”結(jié)果，自來水的消費(fèi)數(shù)量是與居民的貧富程度緊密相關(guān)的，也就是說，家庭用水設(shè)施齊全的富裕居戶與貧困居民相比，前者消費(fèi)的自來水?dāng)?shù)量更多。調(diào)查顯示，月收入在1萬元以上的居戶實(shí)際享受了超過22元/月的補(bǔ)貼，而月收入在500元左右的貧困居戶僅僅得到了3-4元/月的補(bǔ)貼。

以上發(fā)現(xiàn)非常令人尷尬。政府進(jìn)行價格補(bǔ)貼的初衷顯然是為了降低社會公眾，尤其是弱勢群體的消費(fèi)成本，但由于補(bǔ)貼是通過間接方式平均分?jǐn)傇谧詠硭膯挝粐嵣隙峭ㄟ^直接方式分配給實(shí)際用戶，結(jié)果是：用水量較多的富人集團(tuán)成為了低價政策最大的受益者。正如通過提供大量的財政援助給肉品制造商，試圖降低牛肉銷售價格使窮人有能力購買時，誰曾料到，百萬富翁的寵物狗也在津津有味地品嘗著公共補(bǔ)貼下的廉價牛肉。

低價的“表內(nèi)”水消費(fèi)與高價的“表外”水消費(fèi)

調(diào)查過程中還發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，一些被調(diào)查居戶認(rèn)為，以家裝水表計量的水消費(fèi)成本只是自己水消費(fèi)總成本的一小部分。例如，XX一家三口每月約消費(fèi)6噸水左右，按照家裝水表記數(shù)，每月應(yīng)交納水費(fèi)7.20元(1.20元/噸)。但在水表之外，他家每月還在購買桶裝飲用水或安裝了簡易的家用凈水器。按照月消費(fèi)3-4桶水計算，約支出30-40元，而家用凈水器每年需要更換過濾芯，一次約80元左右，平攤到每月，又是6元錢。

其實(shí)居民的水消費(fèi)成本還遠(yuǎn)不止這些。在一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，一個節(jié)儉的人家上街感到口渴時如果不愿意多花錢購買飲料，可以到公共水龍頭免費(fèi)解渴。但在重慶市，根本找不到可以提供可飲用水的公共水龍頭，即便有，人們似乎也不愿意冒健康的風(fēng)險去嘗試。在這種情況下不得不購買瓶裝水之類的飲料，如果按一家三口平均每月上一次街計算，每月又要增加6-8元左右的成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個邊際替代規(guī)律，這種由于找不到可飲用的自來水而被迫購買飲料情況下的替代雖然成本昂貴，確屬無奈。

由此看來，這些“表外”水消費(fèi)成本往往是“表內(nèi)”消費(fèi)成本的幾倍。其中有些表外水消費(fèi)行為是主動的或奢侈性的，例如健身類的桑拿、游泳等，而更多的則是被動或被迫的，例如桶裝水、凈水器等。這就引發(fā)兩個關(guān)鍵概念：表內(nèi)水消費(fèi)與表外水消費(fèi)，兩者在支出個量關(guān)系上此消彼漲并構(gòu)成了人們基本水消費(fèi)總成本，這還不包括因入戶水質(zhì)差而引發(fā)疾病的關(guān)聯(lián)成本支出等。在被調(diào)查的2200戶城市居民中，約有近80%的居戶的都不同程度地承擔(dān)著“表外水消費(fèi)成本。

表外水消費(fèi)成本從情理上講并非多數(shù)居民所愿。假如自來水水質(zhì)達(dá)到可飲用的標(biāo)，絕大部分居民都表示他們還沒有奢侈到一定要購買桶裝水和安裝凈水設(shè)施的地步。業(yè)內(nèi)人士指出，入戶水質(zhì)很差與制水和輸水系統(tǒng)有著必然聯(lián)系。重慶市的一些水廠，尤其是一些現(xiàn)代化程度很高的水廠，廠內(nèi)的制水質(zhì)量完全達(dá)到了可飲用標(biāo)準(zhǔn)。剩下的答案不言而喻，入戶水質(zhì)很差的原因只能是來自輸水管網(wǎng)的二次污染。

輸水管網(wǎng)的二次污染不但使制水環(huán)節(jié)的努力前功盡棄，而且引發(fā)了居民日復(fù)一日大量的表外水消費(fèi)成本。當(dāng)問及為什么不對陳舊的管網(wǎng)實(shí)施改造時，水務(wù)集團(tuán)的回答是：沒有更多的財力。這就帶來一個問題，在公共財政無力繼續(xù)支撐時，居民如果也不愿通過提高水價來籌集改造資金，那么，這種入戶水質(zhì)差的局面依然會延續(xù)下去，而居民也必須繼續(xù)支付高昂的“表外”水消費(fèi)成本。

低水價引發(fā)的其它社會成本

低水價使企業(yè)入不敷出，使窮人的利益向富人轉(zhuǎn)移，使公眾發(fā)生了許多“表外”的水消費(fèi)成本，但問題還不止這些。

研究報告指出，自來水和污水之間屬于水消費(fèi)過程中的“上游”和“下游”關(guān)系，上游價格過低肯定導(dǎo)致實(shí)際用水量大增。除了浪費(fèi)水資源外，由此產(chǎn)生的污水量也會居高不下，結(jié)果不僅造成環(huán)境污染，而且會加大下游治理成本，包括污水處理的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)成本。換言之，上游自來水的價格愈低，下游污水產(chǎn)生的數(shù)量就愈高，污水處理數(shù)量和成本也就愈高。而這些成本最終不是由政府就是由公眾來埋單。

孰輸孰贏的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。就在許多人滿足了基本生活需求轉(zhuǎn)向追求更有理智和質(zhì)量的生活方式的同時，他們卻在水消費(fèi)上陷入了一個可悲的“誤區(qū)”，即價格便宜的同時卻使得劣質(zhì)自來水日復(fù)一日地進(jìn)入人們的腸道，從而使人們在保健、健身、旅游、美容等方面的成本支出和努力功虧一簣。似乎有占了小便宜吃了大虧的味道。

城市水務(wù)企業(yè)的損失也很慘痛。水價過低造成企業(yè)成本難以充分覆蓋，財務(wù)狀況日益惡化，而且許多桶裝水、凈水設(shè)施制造廠商和二次供水商以維護(hù)身體健康為由，大肆宣揚(yáng)自來水質(zhì)量的低劣并吸引人們購買它們的產(chǎn)品和服務(wù)。水務(wù)企業(yè)不僅無可奈何地看著本屬于自己的財務(wù)收益出現(xiàn)了跨行的流，而且還要承受義憤填膺的社會公眾對入戶水質(zhì)的各種非難，實(shí)在是“陪了夫人又折兵”。

政府的處境也許更為尷尬。各級公共財力早已捉襟見肘、寅吃卯糧。因此各級政府迫切需要騰出一部分公共財務(wù)空間來應(yīng)付扶貧、社會保障、衛(wèi)生、教育、失業(yè)等方面更為迫切的社會需求。但這一努力一再遭到水價政策的阻擊。一方面，政府一直試圖將城鎮(zhèn)水行業(yè)推向市場，使其尋求新的資金渠，早日實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，但另一方面，過低的水價使得社會和外來資本難以看到清晰的遠(yuǎn)期收益而屢屢卻步。

以上可以看出，傳統(tǒng)的低水價模式打造了一條惡性循環(huán)鏈條—財政補(bǔ)貼→低水價→水消費(fèi)量增加→資源浪費(fèi)→污染增加→環(huán)境惡化→環(huán)境治理成本擴(kuò)大→企業(yè)虧損增加→公眾消費(fèi)成本和公共財政補(bǔ)貼進(jìn)一步上升。

如何調(diào)整水價和調(diào)整結(jié)果

(一)水價調(diào)整政策：贏家+贏家的博弈《研究報告》指出，以往多數(shù)情況下的水價調(diào)整建議之所以難以為社會公眾所接，重要的一個原因在于：價格上漲建議僅僅出于企業(yè)和行業(yè)單方面的利益算帳，社會公眾難以看到自己的收益，而實(shí)際是，合理的水價調(diào)整有助于增加水務(wù)行業(yè)的積累率并可以轉(zhuǎn)化為公共投資率，用于增加設(shè)施和改善入戶水質(zhì)，最后達(dá)到減少消費(fèi)群體水表之外的消費(fèi)成本。換言之，水價政策出發(fā)點(diǎn)不僅要著眼于企業(yè)即期的收入增加，更重要的是關(guān)注公眾遠(yuǎn)期的消費(fèi)成本減少。這樣一來，水務(wù)企業(yè)和消費(fèi)者都成為贏家，社會公眾才能心平氣和。為此，重慶市政府在決定調(diào)升水價的同時，向社會承諾，以調(diào)價預(yù)期的財務(wù)收益為基礎(chǔ)來進(jìn)行債務(wù)性的融資(日元貸款)，計劃在2003-2008年間投資數(shù)十億元實(shí)施城市的“凈水工程”，力爭在8-10年內(nèi)讓主城區(qū)的居民喝到“放心水”，使城市居民可以看到今后表外水消費(fèi)成本減少的可能性。

(二)水價調(diào)整原則：形式公平與實(shí)質(zhì)公平水價調(diào)整政策要用“形式公平”和“實(shí)質(zhì)公平”兩項(xiàng)坐標(biāo)來交叉定位。首先，根據(jù)以往價格補(bǔ)貼下貧富收益不合理的情況逐步減少政府對城市水務(wù)，首先是自來水行業(yè)的無償性資本投入(補(bǔ)貼)，實(shí)行“用者付費(fèi)”、“按價付費(fèi)”和“多用多付”，并作為一個必須“普遍遵從”的價格原則。為此，重慶市政府決定自2001年始首先將自來水價格提高至足以覆蓋絕大部分成本的水平，即由原來的1.20元/噸提升至2.00元噸，并且根據(jù)今后的實(shí)際成本適時調(diào)整。同時，在“普遍遵從”的價格原則之外對城市中的弱勢群體實(shí)行特殊政策，由原來“針對價格進(jìn)行普遍補(bǔ)貼”改為“針對人群進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助”，即在調(diào)升自來水價格的同時，將當(dāng)時的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從169元/人月提高至185元/人月;失業(yè)救濟(jì)金從201元/人月提高至210元/人月;下崗工人基本生活保障費(fèi)從205元/人月提高至215元/人月，以確保這一部分弱勢群體不至于因水價提高而產(chǎn)生拮據(jù)。(三)水價調(diào)整方法：循序漸進(jìn)《研究報告》指出，我國長期以來實(shí)行低水價的消費(fèi)政策，因此，城鎮(zhèn)水價的調(diào)整必須充分考慮社會公眾的心理適應(yīng)過程和收入水平的提高過程。分階段的價格漸進(jìn)性調(diào)升和政府財務(wù)支持的逐步減少可以使消費(fèi)群體在經(jīng)濟(jì)和心理上逐步適應(yīng)。鑒于重慶市水價調(diào)整同時包括水資源、自來水和污水三個方面，因此，重慶市政府決定采取循序漸進(jìn)，分步到位的辦法，以免引起劇烈的社會反響。2001年先調(diào)整自來水價格，之后穩(wěn)定一段時間，然后再調(diào)整污水價格和水資源價格。截止2005年底，自來水價格一直穩(wěn)定在2.00元/噸，其間對污水價格和水資源價格進(jìn)行了微調(diào)，保證了社會的穩(wěn)定。

(四)水價調(diào)整的最終目標(biāo)：反映水作為商品的稀缺性，應(yīng)引導(dǎo)健康合理的消費(fèi)行為與促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

重慶市2001年的水價政策的調(diào)整應(yīng)該說取得了一定的效果，盡管對此次水價的調(diào)整至今依然存在各種爭議，但水價調(diào)整后不，根據(jù)水務(wù)集團(tuán)的粗略統(tǒng)計，主城區(qū)的自來水消費(fèi)總量下降了3-5%。這說明價格杠桿已經(jīng)開始影響到人們的傳統(tǒng)水消費(fèi)行為，水資源的“稀缺”商品特征得以逐步復(fù)位，有望脫離無償或廉價的公共物品領(lǐng)域。人們正在通過合理的付費(fèi)去“適度消費(fèi)”這一商品，而不是借助福利政策去無成本或低成本地“過度浪費(fèi)”這一資。這也意味著，經(jīng)濟(jì)或社會的發(fā)展不應(yīng)該建立在對資源無序透支的基礎(chǔ)上，市場價格杠桿的作用有助于重新矯正社會和經(jīng)濟(jì)的增長方式，由原來的粗放型增長轉(zhuǎn)變?yōu)榧s性增，這也是和諧社會所要追求和實(shí)現(xiàn)的目。