2014 年，全球煤炭行業(yè)政策與監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生了許多重大變化，包括國家層面與國際層面的，這些變化直接影響了煤炭需求與煤炭開采業(yè)。其中最重要的變化包括澳大利亞廢除碳稅、美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）出臺針對新建與現(xiàn)有電廠的CO2 排放限額規(guī)定、歐盟（EU）就其2030 年能源與氣候目標(biāo)框架達(dá)成初步協(xié)議以及印度總理選舉。

2014 年，涉及全球40% 以上人口的國家舉行了政府選舉換屆，主要煤炭消費(fèi)與生產(chǎn)國家和地區(qū)在新政策方面取得了重要進(jìn)展。2015 年全球煤炭行業(yè)會有哪些新動作？

無疑，最重要的事件當(dāng)屬聯(lián)合國氣候變化框架公約巴黎第21 次締約方會議（COP21），這一會議可能在煤炭政策與監(jiān)管方面取得重要進(jìn)展，對煤炭行業(yè)產(chǎn)生有益影響。COP21 大會有望形成全球首個綜合性的氣候變化目標(biāo)框架。實(shí)際上，部分煤炭消費(fèi)與生產(chǎn)的重點(diǎn)區(qū)域，包括歐盟、中國、美國、澳大利亞、南非和日本，都在考慮出臺氣候變化政策，為參與全球氣候辯論做準(zhǔn)備。這意味著2015年各國將繼續(xù)推動煤炭的可持續(xù)利用與潔凈煤技術(shù)作為全球減排戰(zhàn)略的一部分，因而2015 年對于全球煤炭行業(yè)來說將具有重要的戰(zhàn)略意義。

COP21 大會將氣候與能源政策議題置于議程首位

即將在巴黎召開的COP21 大會計劃達(dá)成一個綜合性的氣候變化框架協(xié)議，這一協(xié)議將首次同時涵蓋發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，且國際社會為這一協(xié)議的達(dá)成設(shè)定了一個最終期限。COP21 大會將于2015 年11 月30 日至12 月11日召開，將為在南非COP17 大會上建立的德班平臺下進(jìn)行的長達(dá)四年的談判劃上句號。

這一框架協(xié)議可能會采取一種自下而上的方式，即各國根據(jù)國情做出減排承諾。這與《京都議定書》中采取的自上而下方式有很大不同，《京都議定書》是先制定了一個全球減排目標(biāo)，然后再以發(fā)展程度為界限為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家分配不同的減排任務(wù)。

COP21 大會有望在氣候與能源政策方面取得重要進(jìn)展。因?yàn)楦鲊畷ㄟ^征求國內(nèi)利益相關(guān)者的意見來確定聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）下的國家減排承諾。盡管COP21 大會上各國能否達(dá)成實(shí)質(zhì)性的減排目標(biāo)還存在較大不確定性，但可以確定的是各國利益相關(guān)者會仔細(xì)審視國家為此所做的準(zhǔn)備工作。

聯(lián)合國將實(shí)施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

2014年9月，聯(lián)合國大會公布了一系列可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)草案，并且計劃在2015 年9 月召開的聯(lián)合國峰會上就該系列草案達(dá)成一致。這些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)將取代聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，形成2015 年后的全球發(fā)展框架。世界煤炭協(xié)會執(zhí)行秘書長本杰明· 斯伯頓（Benjamin Sporton）認(rèn)為，“這些目標(biāo)需要涵蓋能源獲取途徑，體現(xiàn)化石能源清潔利用技術(shù)的重要作用，這一點(diǎn)非常重要”。

化石能源撤資運(yùn)動重獲動力

2014年12月，在全球化石能源撤資運(yùn)動（DivestmentCampaigns），特別是煤炭撤資運(yùn)動的浪潮中，由獨(dú)立專家組成的團(tuán)體開始建議挪威政府投資化石能源資產(chǎn)，使煤炭與石油企業(yè)能獲得持續(xù)投資。盡管如此，全球化石能源撤資運(yùn)動還可能愈演愈烈，一直持續(xù)到巴黎COP21 大會氣候談判召開期間。

有提議認(rèn)為，巴黎氣候協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含“到2050 年實(shí)現(xiàn)CO2 零排放”這一目標(biāo)。盡管這一提議被采用的可能性不大，但活動家將其描述為一項(xiàng)到2050 年終結(jié)化石能源利用的提議，且將這一提議用于“碳經(jīng)濟(jì)泡沫假設(shè)”（Carbon Bubble Hypothesis）的撤資運(yùn)動。本杰明· 斯伯頓認(rèn)為，隨著方濟(jì)各（Pope Francis）等人的加入，2015年化石能源撤資運(yùn)動可能進(jìn)一步加劇，需要全球煤炭行業(yè)做出強(qiáng)烈回應(yīng)。

中國編制“十三五”規(guī)劃

近期，中國政府宣布到2030 年溫室氣體排放將達(dá)到峰值，并爭取提前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。中國將在2015 年編制“十三五”規(guī)劃（2016-2020 年）并詳細(xì)闡述這一目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃將于2016 年3 月定稿。“十三五”規(guī)劃將結(jié)合煤炭在中國能源結(jié)構(gòu)中的地位以及潔凈煤技術(shù)在溫室氣體減排中發(fā)揮的作用來制定中國的能源與氣候政策目標(biāo)。

中國制定的五年計劃中一般會包含一系列環(huán)境與能源目標(biāo)及指南。耶魯環(huán)境法律與政策研究中心（Yale Center for Environmental Law & Policy）認(rèn)為，2015 年2 月到10月，中國將出臺“十三五”規(guī)劃的征求意見稿，并提交10月中旬召開的中共十八屆五中全會進(jìn)行審議。媒體預(yù)測新規(guī)劃可能會引入碳排放限額，擴(kuò)大當(dāng)前碳排放交易試點(diǎn)范圍，也可能引入碳稅。新規(guī)劃還可能包含擴(kuò)大可再生能源技術(shù)應(yīng)用方面的新目標(biāo)。

中國近期宣布的幾項(xiàng)政策變化或行動將影響2015年的煤炭行業(yè)發(fā)展。比如，中國近期宣布到2020 年將限制煤炭消費(fèi)。根據(jù)2014 年9 月出臺的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃（2014-2020 年）》，中國現(xiàn)有的煤炭利用將更加清潔。此外，中國煤炭資源稅征收方式由從量計征改為從價計征，這一舉動也是在低價中掙扎的中國煤炭行業(yè)期待已久的變革舉措。

新的監(jiān)管政策也將于2015 年開始生效。2015年1月1日，中國《商品煤質(zhì)量監(jiān)管暫行條例》開始生效，對在中國市場生產(chǎn)、銷售和使用的煤炭質(zhì)量做出了具體規(guī)定。規(guī)定如下：

（1）在中國境內(nèi)遠(yuǎn)距離運(yùn)輸（運(yùn)距超過600 公里）的褐煤: 灰分（Ad）≤ 20%，硫分（St，d）≤ 1%。

（2）在中國境內(nèi)遠(yuǎn)距離運(yùn)輸（運(yùn)距超過600 公里）的其他煤種: 灰分（Ad）≤ 30%，硫分（St，d）≤ 2%。

（3）京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角地區(qū)限制銷售和使用灰分（Ad）≥ 16%，硫分（St，d）≥ 1% 的散煤。

國際能源署（IEA）認(rèn)為，這一監(jiān)管政策不僅會影響中國國內(nèi)煤炭市場，對國際煤炭市場也會產(chǎn)生影響。

EPA 聚焦電廠碳排放監(jiān)管決議

美國國家礦業(yè)協(xié)會管理監(jiān)察事務(wù)的高級副總裁布魯斯· 瓦茨曼（Bruce Watzman） 表示，EPA 在2015 年的工作重點(diǎn)是完成碳排放監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有電廠和新建電廠CO2 排放監(jiān)管。這兩項(xiàng)規(guī)定有望促進(jìn)奧巴馬總統(tǒng)在秘魯COP20 會議上承諾目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即2025 年美國溫室氣體排放在2005 年基礎(chǔ)上減少26% ～ 28%。

針對現(xiàn)有電廠的CO2 排放規(guī)定預(yù)計將于2015 年夏季最終定稿。根據(jù)這一規(guī)定，EPA 將要求美國各州2020 年開始滿足其各自設(shè)定的CO2 排放目標(biāo)，各州可以通過改善電廠熱耗、提高能效、淘汰落后機(jī)組、增加可再生能源發(fā)電這四種減排“模塊”來實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。EPA 預(yù)計，上述規(guī)定可以使美國電力部門2030 年的碳排放在2005 年基礎(chǔ)上減少26% ～ 30%。瓦茨曼表示，盡管分析人士認(rèn)為這項(xiàng)規(guī)定很可能進(jìn)一步減少煤基發(fā)電，但對現(xiàn)有燃煤電廠產(chǎn)生的具體影響還無法確定。

EPA 于2013 年首次提議的《新建電廠碳污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對新建電廠碳排放做出了限制，該規(guī)定將排放改善/ 控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)引入化石能源發(fā)電領(lǐng)域，使得新建燃煤機(jī)組基本上不可能，但燃?xì)怆姀S不受影響。EPA 正就提議的標(biāo)準(zhǔn)征求公眾意見，并計劃于2015 年夏季發(fā)布針對現(xiàn)有和新建電廠碳排放標(biāo)準(zhǔn)的最終決議。

煤炭粉塵是2015 年美國關(guān)注的另一個議題。美國露天開采辦公室（Office of Surface Mining，OSM）計劃于2015 年4 月發(fā)布一項(xiàng)礦區(qū)煤炭粉塵治理的提議。EPA 也于2014 年12 月發(fā)布了一項(xiàng)治理公用事業(yè)部門煤炭粉塵的決議，得出的結(jié)論是煤炭粉塵不具危害性。但瓦茨曼表示，“OSM 的規(guī)定有可能要比EPA 的規(guī)定嚴(yán)厲很多，OSM 可能會禁止將煤炭粉塵用于復(fù)墾。假如真是這樣的話，礦業(yè)公司必須使用其他替代材料從而推升成本。”

歐盟確定2030 年前煤炭政策框架2015 年歐盟煤炭行業(yè)最為重要的議題仍然是《2030年氣候和能源政策框架》。2014 年年底，歐盟成員國就歐盟委員會的相關(guān)提議達(dá)成一致，即2030 年歐盟溫室氣體排放在1990 年基礎(chǔ)上減少40% 以上、提高能效、2030 年歐盟整體可再生能源占終端能源消費(fèi)的比重占到27% 以上。同時，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人決定成立幾項(xiàng)基金，接替NER300基金繼續(xù)資助碳捕集與封存（CCS）項(xiàng)目與可再生能源項(xiàng)目。這一目標(biāo)框架將提交歐洲議會審議，歐洲煤炭協(xié)會（EURACOAL）秘書長布萊恩·里基茨（Brian Ricketts）預(yù)計，議會成員屆時會提出許多修正案。但由于去年歐洲議會選舉后，歐洲議會的政治構(gòu)成有所變化，這一宏大的目標(biāo)框架還需要努力獲取支持。

歐盟也將繼續(xù)處理歐盟碳排放交易機(jī)制改革的提案。這一提案于2014 年提出，提議建立“市場穩(wěn)定儲備”（Market Stability Reserve, MSR）機(jī)制，碳排放配額可以自由轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出這一儲備體系，但不能永久注銷。布萊恩· 里基茨認(rèn)為，根據(jù)目前的提案，MSR 不會影響到煤炭在歐盟的競爭性地位，但如果允許永久注銷碳排放額的話（在2015 年決議出來之前，這種可能性還是存在的），對煤炭行業(yè)的影響就無法確定了。

2014 年組建的新一屆歐盟委員會已經(jīng)開始進(jìn)行樹立后商業(yè)與后工業(yè)時代的形象。新任主席讓· 克洛德· 容克（Jean-Claude Juncker）任期內(nèi)的一個重要目標(biāo)就是精簡工作程序、提高決策質(zhì)量。鑒于此，新一屆委員會撤回了幾項(xiàng)在議中的法律提案，包括國家排放限額指令（National Emissions Ceiling Directive），這一指令旨在引入更為嚴(yán)格的歐盟國家污染物排放限額標(biāo)準(zhǔn)。目前，這一指令可能會經(jīng)過修改并放入《2030 能源和氣候政策框架》的后續(xù)法律當(dāng)中。

新一屆歐盟委員會將繼續(xù)前任委員會提出的限制中型火電廠（如熱電廠）溫室氣體排放的工作。這一提議可能影響到許多中歐和東歐國家的煤炭消費(fèi)，這些國家仍然依賴中型燃煤電廠為區(qū)域供熱。

歐盟還將繼續(xù)發(fā)展“歐洲能源安全戰(zhàn)略”，通過為煤炭行業(yè)創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會來促進(jìn)能源安全。然而，布萊恩·里基茨表示，2014 年5 月歐盟委員會發(fā)布的相關(guān)文件仍然提議用老方式來促進(jìn)能源安全，即增加可再生能源、提高能效、增加天然氣管網(wǎng)，只字不提煤炭在促進(jìn)能源安全方面所發(fā)揮的作用。

（內(nèi)容來源：神華集團(tuán)承辦的世界煤炭協(xié)會官方雜志 《基石》本文作者：世界煤炭協(xié)會政策部主任 亞歷山德拉·托姆恰克）