電力體制改革的目標(biāo)到底是什么?反壟斷究竟是目標(biāo)還是手段?在我看來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。應(yīng)如何看待個(gè)別媒體和輿論對(duì)我國(guó)電力行業(yè)的妖魔化誤導(dǎo)?實(shí)事求是地說，中國(guó)電力工業(yè)無論從電價(jià)水平、電力產(chǎn)品供應(yīng)還是電力公司的售后服務(wù)看，各方面都是具有比較優(yōu)勢(shì)的。在探討中國(guó)電力體制下一步改革方向這一重要問題時(shí)，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對(duì)電力工業(yè)壟斷屬性的正確認(rèn)識(shí)為前提。中國(guó)“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對(duì)中國(guó)電力工業(yè)壟斷屬性的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差造成的。

第一節(jié)序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難

2000年1月，正當(dāng)國(guó)電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰(zhàn)略推進(jìn)自身變革以向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，出現(xiàn)了農(nóng)電價(jià)格居高不下，農(nóng)民抱怨，矛盾突出，領(lǐng)導(dǎo)指示要求國(guó)電公司代行農(nóng)電管理職責(zé)的難題。國(guó)電公司對(duì)于接不接農(nóng)電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處于兩難境地。

一、“三分天下”的農(nóng)電亂局

我國(guó)通常按行政區(qū)劃把縣級(jí)以下的電力供應(yīng)和消費(fèi)稱為農(nóng)電。在改革之前，我國(guó)的農(nóng)電管理體制極其混亂，各個(gè)地方各自為政，缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)。

按照企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和電力交易關(guān)系的不同，當(dāng)時(shí)在我國(guó)近2500個(gè)縣級(jí)農(nóng)電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。

所謂直供直管就是省電網(wǎng)公司直接管理縣級(jí)農(nóng)電企業(yè)，縣供電企業(yè)是省電力公司的子公司或者分公司，人、財(cái)、物由省電力公司直接管理，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于中央財(cái)政。

自供自管就是在一些水力資源比較發(fā)達(dá)的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨(dú)立小電網(wǎng)，逐漸形成了發(fā)供電一體化經(jīng)營(yíng)的縣供電企業(yè)，這些小電網(wǎng)與大電網(wǎng)不聯(lián)網(wǎng)，自己獨(dú)立運(yùn)行。

而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國(guó)電公司所屬的省電力公司那里把電按批發(fā)價(jià)買過來，然后再賣給本縣的消費(fèi)者和用戶。

躉售縣及自供自管縣供電企業(yè)，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于地方財(cái)政。

在國(guó)電公司成立的1997—2002年間，我國(guó)縣級(jí)農(nóng)電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國(guó)約2500個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)中，由國(guó)電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個(gè)左右，由地方縣級(jí)所屬采取躉售方式供電的有1040個(gè)，而由地方縣級(jí)所屬采取自供自管模式供電的縣級(jí)供電企業(yè)則有600多個(gè)。

二、農(nóng)電價(jià)格居高不下

“三分天下”的農(nóng)電格局管理體制分散，導(dǎo)致電力這樣一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生剛性需求的產(chǎn)品，其農(nóng)電價(jià)格遠(yuǎn)不像城市居民用電價(jià)格那樣實(shí)行統(tǒng)一管理，這導(dǎo)致一是各地農(nóng)電價(jià)格差異大，二是普遍價(jià)格水平較高。當(dāng)時(shí)城市用電只有0.4元左右，而農(nóng)電的平均價(jià)格卻高達(dá)0.67元，個(gè)別管理不善的地方甚至出現(xiàn)過1元1度的電。農(nóng)電價(jià)格高于城市，農(nóng)民意見很大，矛盾非常突出。農(nóng)電價(jià)格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農(nóng)網(wǎng)投資成本高，設(shè)施簡(jiǎn)陋。農(nóng)村居民點(diǎn)分散，農(nóng)供電半徑長(zhǎng)、負(fù)荷密度低，從110千伏等級(jí)到各村，設(shè)備線路都要自己解決，投資成本非常高。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)往往因陋就簡(jiǎn)，加上管理不善、設(shè)備陳舊，導(dǎo)致線損很高。其次，農(nóng)電管理層級(jí)多，層層加價(jià)。農(nóng)村大部分地區(qū)都是通過村電工對(duì)農(nóng)戶賣電，售電中間環(huán)節(jié)太多，這是農(nóng)網(wǎng)改造前電價(jià)居高不下的癥結(jié)之一。第三，“以電養(yǎng)人”現(xiàn)象突出。農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)臃腫，人員亂進(jìn)造成嚴(yán)重超編，“以電養(yǎng)人”的現(xiàn)象普遍存在。第四，偷電漏電現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村偷電很難控制，一般能占到農(nóng)村電量的15%左右，有的甚至高達(dá)40%，偷的電最后都加到了農(nóng)民頭上。

這些問題的存在，一方面抬高了農(nóng)電價(jià)格，加劇了農(nóng)民的用電負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面也引起廣大農(nóng)民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農(nóng)電改革拉開了序幕。1998年10月，國(guó)務(wù)院做出了“加快農(nóng)村電力體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村電力管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)”(簡(jiǎn)稱“兩改一同價(jià)”)的戰(zhàn)略決定。

三、“燙手山芋”接不接兩難

要解決農(nóng)電管理體制分散混亂問題，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)一同價(jià)和落后的農(nóng)村電網(wǎng)改造重任，僅靠市場(chǎng)化的發(fā)展，對(duì)電力這樣一個(gè)特殊商品顯然是不行的，在農(nóng)電管理體制改革和發(fā)展過程中必須有政府的指導(dǎo)和扶持才行。然而電力部已經(jīng)取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質(zhì)的職能，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門提出讓國(guó)電公司接過農(nóng)電這塊牌子，成立“農(nóng)電管理局”。對(duì)剛剛從電力部轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)勝戀“權(quán)”情結(jié)、擺脫政企不分羈絆的國(guó)電公司領(lǐng)導(dǎo)班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發(fā)展戰(zhàn)略向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)，還是重新回到政企不分的老路，最終國(guó)電公司再搞一次政企分開，演變成農(nóng)電管理局和若干個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，如何選擇十分關(guān)鍵。

首先，當(dāng)時(shí)把電力部改為國(guó)電公司就是要實(shí)現(xiàn)政企分開，把國(guó)電公司建立成一個(gè)真正的現(xiàn)代大公司。為此，國(guó)電公司自己已經(jīng)剝離了舊的行政權(quán)力，如果再把農(nóng)電管起來而成立一個(gè)“農(nóng)電管理局”，國(guó)電公司和有些地方農(nóng)電本來就沒有投資關(guān)系，只能又形成行政主管關(guān)系。如果在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路?因此，無論是有關(guān)部門有意讓國(guó)電公司政企不分，為拆分國(guó)電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農(nóng)電問題的權(quán)宜之計(jì)，農(nóng)電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。

其次，接過農(nóng)電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會(huì)損害國(guó)電公司的形象，同樣也會(huì)在經(jīng)濟(jì)上影響國(guó)電公司的效益。因?yàn)槿珖?guó)一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經(jīng)營(yíng)效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農(nóng)網(wǎng)改造一項(xiàng)，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產(chǎn)品、補(bǔ)貼特征的產(chǎn)品，一次性劃給國(guó)電公司代管，則無論是現(xiàn)代大公司的發(fā)展取向還是四步走的實(shí)施戰(zhàn)略，國(guó)電公司都將很難實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門要求國(guó)電公司能上收農(nóng)電，接受農(nóng)電管理局的牌子，把農(nóng)電統(tǒng)一管起來。國(guó)電公司非常為難，一面是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門的安排，另一面是國(guó)電公司的發(fā)展前途。鑒于此事重大，國(guó)電公司總經(jīng)理高嚴(yán)考慮再三，決定一方面與國(guó)電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級(jí)回復(fù)，另一方面廣泛征求國(guó)務(wù)院有關(guān)研究部門和社會(huì)各界專家的意見。

于是2000年1月23日在國(guó)電公司會(huì)議室召開了一次論證與研討會(huì)，我應(yīng)邀也參加了這次會(huì)議。會(huì)議由國(guó)電公司趙希正副總經(jīng)理主持，參加者除了國(guó)電公司的高級(jí)管理人員外，還有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關(guān)部門的近10位專家。會(huì)上，主持人首先介紹了國(guó)電公司遇到的這個(gè)難題，并指出，國(guó)電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運(yùn)行，到1998年終于擺脫雙軌制運(yùn)行，朝著政企分開的現(xiàn)代化大公司的方向邁進(jìn)，并準(zhǔn)備進(jìn)一步把科技、基建管理等方面的政府和行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)出去，具體把政府職能交給經(jīng)貿(mào)委電力司，把行業(yè)管理職能逐步交給中電聯(lián)?？稍谶@如此關(guān)鍵時(shí)刻，若再掛上一塊農(nóng)電管理局的牌子，將逼使國(guó)電公司重回到政企不分的老路上去。面對(duì)這樣的情況，國(guó)電公司怎么辦?如何既能貫徹國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，把農(nóng)電改造的任務(wù)擔(dān)起來，同時(shí)又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會(huì)者普遍都不贊成國(guó)電公司掛上農(nóng)電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會(huì)上發(fā)言提到，把城市用電和農(nóng)村用電攏到一起，按照一個(gè)模式管理是不現(xiàn)實(shí)的。

因此，解決我國(guó)農(nóng)電問題一定要新事新辦，國(guó)電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經(jīng)濟(jì)辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業(yè)，又會(huì)背上沉重的包袱而降低公司效益。

最終國(guó)電公司黨組集體討論決定，農(nóng)電改革可以代管，但是“農(nóng)電管理局”這塊牌子不能要。盡管如此，國(guó)電公司當(dāng)時(shí)為理順農(nóng)電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級(jí)供電企業(yè)，原則上應(yīng)“上劃”給省電力公司直接管理;暫時(shí)不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)，但是絕對(duì)不能在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)“農(nóng)電管理局”。到2001年12月底，國(guó)電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)。

如果說“廠網(wǎng)分開”改革的不徹底將會(huì)為國(guó)電公司和國(guó)網(wǎng)公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實(shí)當(dāng)時(shí)無論國(guó)電公司掛不掛“農(nóng)電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結(jié)局，都注定了國(guó)電公司童年夭折的命運(yùn)。

拒絕掛“農(nóng)電管理局”牌子在國(guó)電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立電改主導(dǎo)權(quán)易手的時(shí)間上看，還是以拆分國(guó)電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。