能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)推進(jìn)將重構(gòu)整個(gè)能源供給及消費(fèi)的模式，電改政策落地作為能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)中最關(guān)鍵的一環(huán)牽動(dòng)著從業(yè)者的神經(jīng)，為此，新能源門(mén)一直保持著對(duì)電改政策和動(dòng)向的高度關(guān)注，一方面新能源門(mén)為實(shí)現(xiàn)技術(shù)提升、效益提升，通過(guò)喚醒產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)，踐行能源互聯(lián)網(wǎng)，一方面全面解讀能源產(chǎn)業(yè)信息動(dòng)態(tài)，助新能源從業(yè)者看懂政策掌握規(guī)則抓住政策機(jī)會(huì)。借此，新能源門(mén)推出系列報(bào)道——警惕電改過(guò)度解讀背后的粗暴思維之農(nóng)電管理局掛牌。

“三分天下”的農(nóng)電亂局

在國(guó)電公司成立的1997—2002年間，我國(guó)縣級(jí)農(nóng)電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國(guó)約2500個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)中，由國(guó)電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個(gè)左右，由地方縣級(jí)所屬采取躉售方式供電的有1040個(gè)，而由地方縣級(jí)所屬采取自供自管模式供電的縣級(jí)供電企業(yè)則有600多個(gè)。

農(nóng)電價(jià)格居高不下

“三分天下”的農(nóng)電格局管理體制分散，導(dǎo)致電力這樣一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生剛性需求的產(chǎn)品，其農(nóng)電價(jià)格遠(yuǎn)不像城市居民用電價(jià)格那樣實(shí)行統(tǒng)一管理，這導(dǎo)致一是各地農(nóng)電價(jià)格差異大，二是普遍價(jià)格水平較高。當(dāng)時(shí)城市用電只有0.4元左右，而農(nóng)電的平均價(jià)格卻高達(dá)0.67元，個(gè)別管理不善的地方甚至出現(xiàn)過(guò)1元1度的電。農(nóng)電價(jià)格高于城市，農(nóng)民意見(jiàn)很大，矛盾非常突出。農(nóng)電價(jià)格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農(nóng)網(wǎng)投資成本高，設(shè)施簡(jiǎn)陋。農(nóng)村居民點(diǎn)分散，農(nóng)供電半徑長(zhǎng)、負(fù)荷密度低，從110千伏等級(jí)到各村，設(shè)備線路都要自己解決，投資成本非常高。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)往往因陋就簡(jiǎn)，加上管理不善、設(shè)備陳舊，導(dǎo)致線損很高。其次，農(nóng)電管理層級(jí)多，層層加價(jià)。農(nóng)村大部分地區(qū)都是通過(guò)村電工對(duì)農(nóng)戶賣(mài)電，售電中間環(huán)節(jié)太多，這是農(nóng)網(wǎng)改造前電價(jià)居高不下的癥結(jié)之一。第三，“以電養(yǎng)人”現(xiàn)象突出。農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)臃腫，人員亂進(jìn)造成嚴(yán)重超編，“以電養(yǎng)人”的現(xiàn)象普遍存在。第四，偷電漏電現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村偷電很難控制，一般能占到農(nóng)村電量的15%左右，有的甚至高達(dá)40%，偷的電最后都加到了農(nóng)民頭上。

這些問(wèn)題的存在，一方面抬高了農(nóng)電價(jià)格，加劇了農(nóng)民的用電負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面也引起廣大農(nóng)民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農(nóng)電改革拉開(kāi)了序幕。1998年10月，國(guó)務(wù)院做出了“加快農(nóng)村電力體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村電力管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)”(簡(jiǎn)稱“兩改一同價(jià)”)的戰(zhàn)略決定。

“燙手山芋”接不接兩難

要解決農(nóng)電管理體制分散混亂問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)一同價(jià)和落后的農(nóng)村電網(wǎng)改造重任，僅靠市場(chǎng)化的發(fā)展，對(duì)電力這樣一個(gè)特殊商品顯然是不行的，在農(nóng)電管理體制改革和發(fā)展過(guò)程中必須有政府的指導(dǎo)和扶持才行。然而電力部已經(jīng)取消了由誰(shuí)來(lái)履行這一具有明顯政府管理性質(zhì)的職能，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)提出讓國(guó)電公司接過(guò)農(nóng)電這塊牌子，成立“農(nóng)電管理局”。對(duì)剛剛從電力部轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)勝戀“權(quán)”情結(jié)、擺脫政企不分羈絆的國(guó)電公司領(lǐng)導(dǎo)班子來(lái)說(shuō)，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發(fā)展戰(zhàn)略向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)，還是重新回到政企不分的老路，最終國(guó)電公司再搞一次政企分開(kāi)，演變成農(nóng)電管理局和若干個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，如何選擇十分關(guān)鍵。

首先，當(dāng)時(shí)把電力部改為國(guó)電公司就是要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把國(guó)電公司建立成一個(gè)真正的現(xiàn)代大公司。為此，國(guó)電公司自己已經(jīng)剝離了舊的行政權(quán)力，如果再把農(nóng)電管起來(lái)而成立一個(gè)“農(nóng)電管理局”，國(guó)電公司和有些地方農(nóng)電本來(lái)就沒(méi)有投資關(guān)系，只能又形成行政主管關(guān)系。如果在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路?因此，無(wú)論是有關(guān)部門(mén)有意讓國(guó)電公司政企不分，為拆分國(guó)電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農(nóng)電問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，農(nóng)電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。

其次，接過(guò)農(nóng)電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會(huì)損害國(guó)電公司的形象，同樣也會(huì)在經(jīng)濟(jì)上影響國(guó)電公司的效益。因?yàn)槿珖?guó)一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經(jīng)營(yíng)效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農(nóng)網(wǎng)改造一項(xiàng)，沒(méi)有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產(chǎn)品、補(bǔ)貼特征的產(chǎn)品，一次性劃給國(guó)電公司代管，則無(wú)論是現(xiàn)代大公司的發(fā)展取向還是四步走的實(shí)施戰(zhàn)略，國(guó)電公司都將很難實(shí)現(xiàn)。

盡管如此，國(guó)電公司當(dāng)時(shí)為理順農(nóng)電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級(jí)供電企業(yè)，原則上應(yīng)“上劃”給省電力公司直接管理;暫時(shí)不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)，但是絕對(duì)不能在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)“農(nóng)電管理局”。到2001年12月底，國(guó)電公司通過(guò)代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)。

如果說(shuō)“廠網(wǎng)分開(kāi)”改革的不徹底將會(huì)為國(guó)電公司和國(guó)網(wǎng)公司的解體埋下伏筆，那么今天回過(guò)頭來(lái)看，其實(shí)當(dāng)時(shí)無(wú)論國(guó)電公司掛不掛“農(nóng)電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結(jié)局，都注定了國(guó)電公司童年夭折的命運(yùn)。

拒絕掛“農(nóng)電管理局”牌子在國(guó)電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒(méi)有人能說(shuō)清楚。但無(wú)論從半年后電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立電改主導(dǎo)權(quán)易手的時(shí)間上看，還是以拆分國(guó)電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過(guò)。(本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》 作者：劉紀(jì)鵬)