2014年環(huán)保部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查報告》顯示，全國土壤總超標率16.1%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標率為36.3%，土地污染情況不容樂觀，土地修復成為當務之急。人們在期待“毒地”得到整治時，心中仍不免有一絲困惑：被化工廠污染過的土地究竟應該由誰付費治理?

未出意料，“土十條”明確了“誰污染，誰治理”的原則，責任由造成土壤污染的單位或個人承擔。責任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或個人承擔相關責任;土地使用權依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。

但現(xiàn)實中，治理污染土地的執(zhí)行過程卻是糾纏不清。

冤有頭債無主，“誰污染，誰治理”說易行難

就像“弄臟的衣服自己洗”一樣，“誰污染，誰治理”這一土地修復原則是我們從小就理解并認可的，也是目前在土壤修復過程中遵循的基本準則，然而這條原則在中國卻難以執(zhí)行。當年鬧得沸沸揚揚的武漢“赫山地塊”事件就是其中一例。

2006年武漢三江地產(chǎn)以4.055億元拿下漢陽區(qū)的赫山地塊，然而2007年年初，工人在進行樁基作業(yè)時，挖到深層土壤后陸續(xù)出現(xiàn)中毒反應，嚴重者出現(xiàn)倒地昏迷。經(jīng)檢測，開發(fā)商才恍然大悟這是一塊“毒地”，武漢農(nóng)藥廠曾在此運作30多年。

按“誰污染，誰治理”原則，高達數(shù)億的修復費用應由原武漢農(nóng)藥廠承擔，然而農(nóng)藥廠早已于1994年倒閉，不可能再掏這筆治理費。更何況這塊地在后來又接納過武漢南方輪胎有限公司，這些污染者分別該承擔多少責任已經(jīng)沒法分清，這筆土地污染帳，只能是冤有頭但債沒主。

最終，在這塊地荒廢4年后，開發(fā)商起訴國土局，將土地退還給武漢市土地儲備中心。除退回買地款之外，武漢市土地儲備中心還向企業(yè)賠償1.2億元。這次事件也在當時被稱為“全國最大的‘毒地’被退事件”。

“誰污染，誰治理”這種為自己的過錯買單的付費方式看起來十分合理，然而土壤污染問題的顯現(xiàn)是一個緩慢的過程，其中利害很難在短時間內(nèi)算清。同時，由于中國特殊的國情，很多老國企搬遷時沒有完善的環(huán)評制度和土地修復制度，把廢渣就地填埋了就搬走了，而當“毒地”引發(fā)事故時，污染企業(yè)可能早已不存在，也可能這塊土地上已經(jīng)建立過其他企業(yè)，該由誰來為這片污染場地負責就成為一個無解的難題。

皮球踢給下家，“誰受益，誰治理”難保效果

如果將治理任務轉(zhuǎn)交給下一任開發(fā)商，是否能有效解決“債無主”的問題呢?

有時，化工廠由于各種原因沒有處理土壤修復的問題，而是以較低的價格出售給后續(xù)開發(fā)商，將土壤修復留給接手土地的“受益者”進行。但在沒有相關法律法規(guī)的約束下，又如何保障受污染土地的修復效果呢?在“誰受益，誰治理”的模式下，開發(fā)商在修復過程中一旦發(fā)生偷工減料的情況，將會形成巨大隱患。

長江明珠小區(qū)位于武漢市江岸區(qū)，是一所能解決6400多位低收入群眾住房問題的小區(qū)。2009年，該小區(qū)通過建設部“國家康居示范工程”評審，成為“湖北第一個獲得此項殊榮的經(jīng)濟房小區(qū)”。

這樣一所“康居”小區(qū)，實際上卻建在化工廠原廠址上，污染嚴重。不僅如此，該小區(qū)2008年開工，但環(huán)評卻是2009年才提交，等武漢市環(huán)保局做出“項目選址滿足不了環(huán)保要求”的批復時，小區(qū)已基本建成。

已建成的樓房不可能推倒。2010年，根據(jù)武漢市環(huán)保局要求，該公司對小區(qū)土壤進行了修復。修復方案是把原場地的土壤平整后，鋪上了一層土工膜。這是一種塑料膜，由于成本低，常被用于水利工程上。然后再從外面運來安全的土壤，覆在膜上，再在安全土壤上面進行綠化種植。

據(jù)開發(fā)商稱，這種土地修復花費近600萬，然而與原本可達數(shù)億的修復費用比起來，仍是微不足道。而且采用這種修復方式，一旦塑料膜被侵蝕、破壞，土壤中的有毒物質(zhì)仍會遷移到地面。

更耐人尋味的是，在“長江明珠”事件發(fā)生后，環(huán)保局官員在新聞發(fā)布會上說：“這個房子是建給老百姓住的，已經(jīng)花費不菲，那么是不是還需要花更多的錢去做這些無謂的治理呢?”有網(wǎng)友評價此次事件：保障房建設對某些地方政府來說，是塊“雞肋”，而被污染的地塊也是地方政府的雞肋。在污染土地上建經(jīng)適房，用“雞肋”解決“雞肋”，地方政府這賬算得極其精明。

政府財政吃緊，“借債治污”難以為繼

污染者難以追溯，開發(fā)商又不易管束，這種情況下政府只好承擔起治理毒地的重任。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在修復項目中，政府財政所占資金來源的比例為54.3%。目前，政府仍是土地修復資金來源的中流砥柱。

湘江是湖南省境內(nèi)最大的河流，然而其兩岸化工廠眾多，該區(qū)域土地一直以來飽受重金屬污染。2011年，湘江流域作為全國首個重金屬污染治理試點正式啟動，該規(guī)劃項目927個，總投資595億元。因項目眾多，牽扯資金巨大，該項目在湖南省內(nèi)又被稱為“一號工程”。

但這項萬眾矚目的大工程在執(zhí)行過程中，卻由于財政資金不足一直進展緩慢。以郴州為例，郴州的25 個重金屬污染防治項目，在一年后沒有一例通過竣工驗收。究其原因，主要是地方政府的配套資金一直到不了位，原計劃在郴州投資19.8 億，但地方到手的只有10.8億，資金缺口達9 億元。

為解決治理資金不到位的問題，湖南省推出重金屬專項治理債券，湖南就此成為國內(nèi)首個且唯一發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份。

其實湖南原本打算中央能在資金部分支持百分之七十，然而中央只承諾分攤百分之三十，地方財政吃緊，治理費只好通過發(fā)債券的方式籌集。截至2014年2月底，此項目已發(fā)行債券67億元，在借債治污的方法下，湘江重金屬治理得以艱難持續(xù)。

盡管如此，2013年底湘江流域重金屬污染治理還是僅完成投資108億元，還不到《方案》595億元的五分之一。

在政府出資的模式中，資金來源過度依賴于政府，需要地方政府墊付大量資金。由于土地修復往往持續(xù)時間長，政府的資金難以回籠，導致這種模式無法維持長期平衡，這對地方財政來說無疑是一種巨大的壓力。

土地修復，仍需法律先行

在我國，無論哪種模式，都難以保障土地修復的順利進行。責任各方的隱瞞、推諉所造成的，是居民對環(huán)境隱患的毫不知情，以及黃金地皮長期擱置、開發(fā)商未修復先開發(fā)等土地利用亂象。

要做到追責修復兩不誤，美國針對土地修復問題又是如何解決的呢?在1980年出臺《超級基金法》中，美國用法律明確了修復責任。這則苛刻的法案提出，但凡涉及到污染事件的企業(yè)，都有可能要負清除污染后果的連帶責任。同時該法案建立超級基金，在污染責任不清的情況下，用于墊付場地治理費用。這種污染治理優(yōu)先的體系提高了運行效率，避免了土地繼續(xù)對人體造成影響。

從另一個角度看，在中國環(huán)評標準的缺失亦是導致土地修復亂象的主因之一。

2011年6月，南京市要求所有正在開發(fā)的項目必須開展環(huán)境風險評估，之前未經(jīng)風險評估的在建工程必須停建，補充風險評估。這讓開發(fā)商們一時手足無措。

同年，北京市正式實施《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》。它規(guī)定了不同土地利用類型土壤污染物的環(huán)境風險評價篩選值，所涵蓋的污染物指標就高達89項。

但遺憾的是，這類關于土地修復的明確規(guī)定在國內(nèi)仍是鳳毛麟角，多數(shù)城市在土地治污的過程中，環(huán)評環(huán)節(jié)仍是企業(yè)和政府“自說自話”，相關單位既當裁判員又當守門員。環(huán)評通過，但被檢測出存在隱患的土地不在少數(shù)。