【摘 要】農(nóng)村能源問題的實質(zhì)是能源公平問題，向農(nóng)村持續(xù)提供高品位的能源服務(wù)不僅是發(fā)展的需要，更是農(nóng)村居民的基本需求和基本權(quán)力。改革開放以來，中國農(nóng)村能源政策經(jīng)歷了從解決農(nóng)村居民生活用能、到保障能源可持續(xù)發(fā)展、再到提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的目標(biāo)演進(jìn)。當(dāng)前，政策的關(guān)鍵是按照公共服務(wù)均等化原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的能源公平，并在農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用過程中保障農(nóng)民的交易權(quán)力、提高農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會、增加農(nóng)民收入。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村能源 問題 政策

改革開放以來，中國農(nóng)村能源政策的演變基本上是圍繞能源問題展開的：首先，是農(nóng)村能源問題。中國農(nóng)村能源政策首先是由農(nóng)村能源問題引發(fā)的 。盡管政府早在上世紀(jì)50年代就關(guān)注農(nóng)村能源問題，特別是關(guān)于沼氣、小水電和地方煤礦的發(fā)展，但直到“六五”計劃（1982）才最終確立農(nóng)村能源的政策框架。

其次，是能源安全問題。1994年國務(wù)院發(fā)布的《中國21世紀(jì)議程》確立了新能源和可再生能源在未來能源系統(tǒng)中的戰(zhàn)略地位，緊接著又在“九五”計劃中明確了農(nóng)村能源商品化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村能源問題讓位于國家能源問題。

第三，是全球氣候變化問題。能源消費排放的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問題使得國家能源問題國際化。中國政府于2007年發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，農(nóng)村能源被賦予了提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的新使命。本文從國家層面就政府圍繞上述問題出臺的相關(guān)農(nóng)村能源政策進(jìn)行了歷史回顧和展望。

一、短缺時代的農(nóng)村能源政策（1979～1995）

農(nóng)村能源不是能源分類學(xué)上的概念，在能源政策范疇里人們沒有“城市能源”的概念卻有農(nóng)村能源的概念，說明農(nóng)村能源是一個問題。這個問題源于能源建設(shè)的長期工業(yè)服務(wù)傾向和城市偏好、農(nóng)村地區(qū)長期缺乏基本的商品性能源服務(wù)，反映了廣大農(nóng)村主要依靠當(dāng)?shù)乜色@取的可再生能源（薪柴、秸稈）的“能源貧困”現(xiàn)實。農(nóng)村 能源問題已經(jīng)長期存在，但在能源短缺時代，受政府政策偏好的制約，國家能源建設(shè)優(yōu)先保障工業(yè)和城市的用能需求，農(nóng)村能源政策手段的選擇主要圍繞農(nóng)村地區(qū)的資源賦存展開，著力發(fā)展沼氣、薪炭林、小水電、小煤炭、太陽能以及推廣省柴節(jié)煤灶。由于政策制定者缺乏為政策執(zhí)行提供必要的資源及其它相關(guān)條件，這一時期的農(nóng)村能源政策更多表現(xiàn)為導(dǎo)向功能而非分配功能（參見“表一”），其特點有四：

⑴政策設(shè)計以單項技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策為主，并從試點起步。政策“抓手”主要包括農(nóng)業(yè)部組織的沼氣建設(shè)試點縣、節(jié)柴改灶試點縣建設(shè)，水電部組織的、以發(fā)展小水電為主要內(nèi)容的農(nóng)村初級電氣化試點縣建設(shè)，以及林業(yè)部組織的薪炭林試點縣建設(shè)。在上述試點的基礎(chǔ)上，組建了跨部門的“國家農(nóng)村能源綜合建設(shè)縣項目領(lǐng)導(dǎo)小組”，開展以縣為單元的農(nóng)村能源綜合建設(shè)。

⑵政策目標(biāo)是模糊和多元的。上述設(shè)計的政策意圖在于緩解農(nóng)村能源的供應(yīng)短缺，但到底“能在多大程度上解決農(nóng)村能源問題”卻是不清晰的，政策目標(biāo)只是一個不十分明確的大方向，具體內(nèi)容是在政策執(zhí)行過程中逐步加以明確和修正的。由于農(nóng)村能源集能源建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)于一體，具有經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、綜合效益，政策目標(biāo)一開始就是多元的。

⑶政策實踐是探索性和漸進(jìn)性的。由于政策目標(biāo)的模糊，解決農(nóng)村能源問題的進(jìn)程也就呈現(xiàn)彈性狀態(tài)，政策實踐沒有具體的時間表。決策者只能根據(jù)以往的經(jīng)驗審核現(xiàn)有的方案，通過與以往政策的比較、考慮不斷變化的客觀環(huán)境，對以往政策進(jìn)行局部的、小幅度的調(diào)適，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進(jìn)變遷。就農(nóng)村能源問題本身而言，決策者并不是“不想干”，而是不知道“怎么干”，或者由于客觀條件的限制“無法干”。

⑷農(nóng)村能源游離于國家商品性能源供給體系之外。1982年確立、并經(jīng)1986年修正的“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講究效益”的農(nóng)村能源建設(shè)方針，其目標(biāo)基本上限于解決農(nóng)村能源問題，試圖通過發(fā)展沼氣、薪炭林，推廣省柴節(jié)煤灶，以及在有條件的地方發(fā)展小水電、小煤炭、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮埽剿鞒鲆粭l具有中國特色的農(nóng)村能源建設(shè)道路。這一方針現(xiàn)在看來是有缺陷的，這種“城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治”的能源建設(shè)模式首先與“七五”計劃確立的“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”相矛盾，其直接后果是農(nóng)村電力供應(yīng)的長期欠賬；在這一方針指導(dǎo)下，煤炭工業(yè)采取了大中小煤礦并舉的發(fā)展方針，特別是鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展失控，造成煤炭資源破壞和煤炭生產(chǎn)過剩（周鳳起等，2002）。

二、安全訴求下的農(nóng)村能源政策1996～2006）

1993年，中國由石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，人們關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向能源的可持續(xù)問題和能源安全問題，許多國家都把可再生能源作為能源政策的基礎(chǔ)，力圖建立以可再生能源為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展能源系統(tǒng)。由于農(nóng)村能源與可再生能源的天然聯(lián)系，這一時期中國農(nóng)村能源政策著眼于服務(wù)國家能源安全，推進(jìn)能源供給的多樣化，其直接標(biāo)志是1996年八屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的“把農(nóng)村能源建設(shè)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，加快農(nóng)村能源的商品化進(jìn)程、形成產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)村能源發(fā)展方向。受農(nóng)村能源問題讓位于國家能源問題的驅(qū)動，這一時期的農(nóng)村能源政策兼具導(dǎo)向功能和分配功能（參見“表一”），其特點有四：

⑴農(nóng)村能源向可再生能源話語結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。農(nóng)村能源是一個綜合概念，既包括能源生產(chǎn)、也包括能源消費，涵蓋商品性能源和非商品性能源、可再生能源和不可再生能源、新能源和常規(guī)能源。這一時期，受農(nóng)村能源政策目標(biāo)調(diào)整的影響，農(nóng)村能源概念的內(nèi)涵重心由“綜合”向“局部”轉(zhuǎn)化，重點發(fā)展以可再生能源為核心的農(nóng)村能源產(chǎn)業(yè)，出臺了一系列推進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施，并催成了《可再生能源法》的頒布（2005）。

⑵扶持可再生能源發(fā)展。出臺了《1996～2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》，并結(jié)合《可再生能源法》頒布了一系列扶持政策；受“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”指導(dǎo)思想政策慣性的影響，扶持政策以可再生能源發(fā)電項目為主。這種政策導(dǎo)向?qū)τ谒?、風(fēng)能、太陽能、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉纯赡苁乔‘?dāng)?shù)?，但對于原料高度分散，收集運輸需要消耗大量能源的生物質(zhì)能資源狀況，以發(fā)電為主的政策導(dǎo)向卻是值得質(zhì)疑的（倪維斗，2007）。

⑶生物質(zhì)能和能源農(nóng)業(yè)成為農(nóng)村能源的政策重點。一是沼氣，經(jīng)過長期的努力，特別是2003年以來每年10億元國債補(bǔ)助農(nóng)村沼氣項目建設(shè)，沼氣技術(shù)已從解決 農(nóng)村能源短缺發(fā)展成為重要的能源-環(huán)境工程技術(shù)；二是燃料乙醇，重點支持用木薯、甜高粱、秸稈等非糧原料生產(chǎn)燃料乙醇；三是生物柴油，通過種植能源作物，包括種植油菜、大豆、棕櫚、麻風(fēng)樹、油藻等草本、木本、水生油料植物，生產(chǎn)生物柴油。

⑷“城鄉(xiāng)分割”的能源建設(shè)格局獲得調(diào)整。一是農(nóng)網(wǎng)改造。從1998年開始，國家投入1800億元資金對2309個縣農(nóng)村電網(wǎng)開展“兩改一同價”建設(shè)改造 （改革農(nóng)電管理體制、改造農(nóng)村電網(wǎng)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價），農(nóng)村電氣化不僅在數(shù)量上、更重要在質(zhì)量上有了極大的提高；二是關(guān)井壓產(chǎn)。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》，指出小煤礦盲目發(fā)展、低水平重復(fù)建設(shè)、非法生產(chǎn)、亂采濫挖、破壞和浪費資源以及傷亡事故多等問題相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約煤炭工業(yè)發(fā)展的主要矛盾，決定關(guān)閉非法和布局不合理煤礦、壓減煤炭產(chǎn)量，實行關(guān)井壓產(chǎn)。這一政策距離國務(wù)院發(fā)文鼓勵發(fā)展小煤礦只有15 年。