文/全國政協(xié)常委、經濟委員會副主任、中國上市公司協(xié)會會長陳清泰

客觀地講，政企不分、所有權經營權不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位，而是因為政策性調整不能替代體制性改革。

“管資本為主”是這一輪國有企業(yè)改革的亮點和突破口，針對當前的情況需要澄清認識、凝聚力量，加快國有企業(yè)改革。下面，我想講四點意見。

第一，國企深層次體制問題最終要靠企業(yè)制度來解決。國有資產有兩種實現(xiàn)形式，也就是實物形態(tài)的國有企業(yè)和價值形態(tài)的資本；有兩種企業(yè)制度，一種是國有企業(yè)，另外一種是公司制度；相應的，政府有兩種管理方式：一種是管企業(yè)，另一種是管資本。

目前，在產業(yè)領域頂層國有企業(yè)仍受《企業(yè)法》調節(jié)，隨著經濟體制轉型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。為增強國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺了多少政策。一方面想盡辦法向企業(yè)放權，另一方面又想盡辦法加強對企業(yè)的監(jiān)管。

為改變政企不分，政府也曾試圖在政府管企業(yè)的框架內找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次嘗試并不成功。在漫長的二十多年間，我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的頑疾。

近十多年來，政府管企業(yè)的體制在不斷加強，每個企業(yè)頭上都有相應的行政級別，央企已經成為一個專有名詞，各類企業(yè)頭上都有一個所有制標簽分作體制內、體制外，政府和銀行對其有親有疏。

政府把國有企業(yè)作為行使職能的工具，推進經濟增長的抓手，承擔社會職能的基本單元。而黨政部門則分兵把守在企業(yè)之外管理著本該由股東會、董事會管理的人和事。結果企業(yè)與政府捆綁得很緊，有多元目標，缺乏活力，面對激烈的競爭市場往往力不從心，走出去有時也難以被國際市場所接受。

面對這種情況企業(yè)深感無奈，政府也倍感糾結?？陀^地講，政企不分、所有權經營權不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位。

實踐證明，政策性調整不能替代體制性改革，《企業(yè)法》對放開搞活國有企業(yè)的歷史作用是不可低估的，但是受改革進程的局限，它的利益不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規(guī)范管理中周旋，不能做到政企分開；而《公司法》是適應社會主義市場經濟的企業(yè)制度，它主張的是公司的獨立地位和自我治理。

因此，國有企業(yè)的轉制就是要由《企業(yè)法》規(guī)范轉向《公司法》調節(jié)，政府要擺脫管企業(yè)的糾結就要落實管資本為主、推進頂層國有企業(yè)的整體改制，從《企業(yè)法》變軌到《公司法》，從行政隸屬關系轉變?yōu)楣蓹嚓P系。

從某種意義上說，當前這一輪國有企業(yè)改革的主導方面已經不是“國有企業(yè)”的自身，而是在國家層面推進國有資產實現(xiàn)資本化。這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉向“管資本為主”。這是十八屆三中全會決定關于國有企業(yè)改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

第二，重溫“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”有重要的現(xiàn)實意義。按照傳統(tǒng)理論，公有制對應的是計劃經濟，搞市場經濟就得私有化，但是這兩者都不符合我們的國情。社會主義市場經濟體制的重要內涵是保持較大份額的公有制、國有經濟，同時發(fā)揮市場經濟的高效率。這就提出了一個在國有經濟的范疇能否構造出各自獨立的市場主體的問題。

在排除私有化的情況下，唯一的途徑就是借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個獨立的市場主體。基于這樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經濟體制的基礎”；“產權清晰、權責明確，政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準的概括：

第一，產權關系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，是享有民事權利、承擔民事責任的法人實體；

第二，企業(yè)以其全部法人財產依法自主經營、自負盈虧；

第三，出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權益，對企業(yè)的債務承擔有限責任；

第四，企業(yè)按照市場需要組織生產經營，政府不直接干預，長期虧損資不抵債的依法破產；

第五，建立科學的企業(yè)領導體制和組織管理制度。

時間已經過去二十多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的上述特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現(xiàn)，導致政企不分、所有權經營權不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結和爭論的原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府的力量推動把企業(yè)做大做強，輕視了企業(yè)制度轉型的重要性。

第三，“管資本為主”的兩種理解、兩種做法、兩種結果。管資本為主的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機構除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實際上，目前對“管資本為主”存在著兩種理解。一種理解認為“管資本”是指國家所有權機構直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉變?yōu)?ldquo;資本”，實現(xiàn)這個轉變的前提是國有資產必須由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉變?yōu)閮r值形態(tài)的“資本”，否則就沒有“資本”這個對象以供監(jiān)管。例如，銀行業(yè)本世紀初通過整體改制上市實現(xiàn)了國有資產的資本化—證券化，但是在產業(yè)領域，這一過程尚未啟動。

資本化后，出資人機構監(jiān)管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業(yè)不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領域國有資產應該盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領域不排除政府直接管企業(yè)，但應限定在市場失靈的較小范圍，基本不對市場配置資源產生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間，監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但是主要精力應逐漸轉向做好兩件事：一件是推進頂層國有企業(yè)的整體改制，另一件是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另外一種理解。那就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉變。認為管資本為主，是在繼續(xù)強化對未轉制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的那些“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。

這種理解的要點是監(jiān)管機構管企業(yè)的體制不變、范圍逐漸擴大，帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我們的諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解、兩種做法會產生不同的結果。

第四，科學界定“國有企業(yè)”，把握企業(yè)轉制的方向。目前兩類企業(yè)制度“并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度“并重”?，F(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應逐漸向公司制度轉型、在條件具備的時候要加速轉型，因為與管資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。

目前，政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體叫作“企業(yè)”，把與國有資產有直接或間接關系的統(tǒng)稱為“國有企業(yè)”。這種稱謂上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。

監(jiān)管部門根據需要不斷地出臺改進和加強國有企業(yè)管理的規(guī)定，但是這里所指的“國有企業(yè)”卻沒有準確的界定。是針對所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是指針對按《企業(yè)法》注冊的那些公司呢？如果把用“國有企業(yè)”的規(guī)定要求國有投資的“公司”，甚至穿越“國有企業(yè)要求其投資或控股的公司都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)國有企業(yè)，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國有企業(yè)“轉制”的關鍵是“轉”。在這個過程中清晰地界定兩種企業(yè)制度十分重要。因為這涉及政企關系的轉軌，監(jiān)管制度的轉軌，治理結構的轉軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆搞不好會使國有企業(yè)轉制走過場。

為此，在強化國有資本所有權管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應該及時地由“所有制”轉向遵循企業(yè)制度：依照《企業(yè)法》調節(jié)的企業(yè)仍稱作“國有企業(yè)”，按照《公司法》調節(jié)的應該通稱為“公司”，政府對他們一視同仁。這不僅有利于國有企業(yè)轉制，而且有利于消除所有制鴻溝，進一步解放生產力。