陜西、寧夏、青海三省(區(qū))石油、天然氣資源豐富，管網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)，是我國最重要的油氣開發(fā)基地，也是國家西氣東輸、北氣南送等多條重要戰(zhàn)略性氣源通道的樞紐。轄區(qū)內(nèi)有中國石油長慶油田、青海油田，中國石化大牛地氣田，陜西延長石油集團(tuán)，中國石油西部管道公司，中國石油北方管道公司，陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)等多家大型油氣生產(chǎn)、管輸企業(yè)。

為貫徹落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》總體要求，促進(jìn)石油、天然氣產(chǎn)業(yè)有序、健康、可持續(xù)發(fā)展，按照《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》要求，西北能源監(jiān)管局開展了陜西、寧夏、青海三省區(qū)石油天然氣規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)管，總結(jié)了行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)存在的突出問題提出了監(jiān)管意見和相關(guān)政策建議。

(文丨西北能源監(jiān)管局)

 

 

多項(xiàng)指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)有較大差距

陜西省是我國油氣資源大省，尤其是陜北的榆林和延安兩市的油氣資源勘探開發(fā)情況在一定程度上影響著我國總體的油氣資源供給。2017年7月陜西省能源局印發(fā)《陜西省石油天然氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，是三省(區(qū))唯一的油氣專項(xiàng)規(guī)劃。目前，陜西省石油天然氣中期規(guī)劃目標(biāo)整體完成情況較好，其中，新增探明石油儲(chǔ)量、原油產(chǎn)量(含長慶省外產(chǎn)量)、天然氣一次消費(fèi)比例、城鎮(zhèn)人口氣化率等目標(biāo)均圓滿完成;新增天然氣探明儲(chǔ)量、原油加工能力、天然氣消費(fèi)量等目標(biāo)接近完成，其中新增探明天然氣儲(chǔ)量，雖未完成陜西規(guī)劃目標(biāo)，但仍遠(yuǎn)超國家規(guī)劃目標(biāo);天然氣產(chǎn)量(含長慶省外產(chǎn)量)和在陜天然氣產(chǎn)量、在陜?cè)彤a(chǎn)量與規(guī)劃目標(biāo)仍有較大差距。

 

 

  寧夏自治區(qū)結(jié)合其能源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，自治區(qū)發(fā)改委制定了《寧夏回族自治區(qū)能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確了“十三五”期間自治區(qū)能源發(fā)展的工作重點(diǎn)，有效銜接國家油氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃確定的相關(guān)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)及重大工程等，并積極推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)。目前，寧夏石油天然氣中期規(guī)劃目標(biāo)整體完成情況較好，其中石油消費(fèi)量和天然氣消費(fèi)量兩個(gè)指標(biāo)年均增長率均超額完成省規(guī)劃目標(biāo),石油生產(chǎn)總量目標(biāo)雖與區(qū)內(nèi)規(guī)劃差距較大，但寧夏生產(chǎn)當(dāng)量較小，對(duì)全國石油生產(chǎn)影響不大。

青海省因油氣生產(chǎn)消費(fèi)量相對(duì)較小，所以在承接國家油氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃時(shí)，青海省發(fā)改委并未編制省級(jí)油氣“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃，而是將國家油氣“十三五”規(guī)劃中相關(guān)內(nèi)容納入了省級(jí)能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，青海省油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際工作主要以國家《石油天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》為指導(dǎo)，按照《青海省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃》的要求來落實(shí)石油和天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。

目前，青海省石油天然氣中期規(guī)劃完成情況較目標(biāo)還有一定差距，其中探明石油儲(chǔ)量年均增長率雖未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)，但超過了國家規(guī)劃目標(biāo)，探明天然氣儲(chǔ)量年均增長率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)和國家目標(biāo)，原油產(chǎn)量年均增長率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)，但超過國家目標(biāo)，天然氣產(chǎn)量年均增長率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)和國家目標(biāo)，石油消天然氣消費(fèi)比重較好的完成了目標(biāo)，特別是天然氣氣化率提前兩年完成，“十三五”中后期，青海省還需重點(diǎn)加大油氣勘探開發(fā)力度。

規(guī)劃制定及實(shí)施環(huán)節(jié)均存在多重問題

國家石油天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃均設(shè)立了上游生產(chǎn)和下游利用的定量指標(biāo)，制定了全國性的目標(biāo)任務(wù)，但由于各省實(shí)際情況不同，并未將目標(biāo)進(jìn)行具體分解，在油氣發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)和重大工程項(xiàng)目方面，國家明確安排了“十三五”期間三省(區(qū))各自須重點(diǎn)完成的目標(biāo)任務(wù)?？傮w看，三省(區(qū))通過制定油氣專項(xiàng)規(guī)劃或“能源發(fā)展‘十三五’規(guī)劃”，承接了國家油氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)與要求，并結(jié)合本省(區(qū))油氣資源的實(shí)際情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r就油氣行業(yè)“十三五”發(fā)展制定了清晰的油氣上游生產(chǎn)與下游利用目標(biāo)，尤其是在油氣重大工程項(xiàng)目的安排方面，較好的與國家油氣發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了銜接，部分定量指標(biāo)甚至超過了國家的規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，但普遍存在上游天然氣勘探開發(fā)仍需加強(qiáng)，儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)內(nèi)容缺失或落實(shí)不到位等問題。

部分規(guī)劃內(nèi)容不切實(shí)際

規(guī)劃約束力不強(qiáng)。目前各省級(jí)油氣規(guī)劃或能源規(guī)劃由各省能源行業(yè)主管部門制定，但油氣生產(chǎn)企業(yè)主要是央企，省級(jí)能源主管部門缺乏有效手段約束央企完成規(guī)劃目標(biāo)。

部分目標(biāo)過于超前或過于保守。部分省區(qū)個(gè)別規(guī)劃目標(biāo)過于超前或過于保守，預(yù)測準(zhǔn)確度有待加強(qiáng)，如陜西省規(guī)劃在2020年建成大型地下儲(chǔ)氣庫，接近全國規(guī)劃總增量，但實(shí)際未開展相關(guān)工作，且基本無法實(shí)現(xiàn);青海省能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，提出2020年“石油和天然氣消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重”達(dá)17%，這一約束性指標(biāo)低于2015年實(shí)際比重18%，不符合我國有關(guān)大幅提升天然氣消費(fèi)比重的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，也不符合青海實(shí)際情況。

三省(區(qū))規(guī)劃中儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)內(nèi)容有待增補(bǔ)。國家天然氣規(guī)劃中大部分目標(biāo)為預(yù)期性，僅有地下儲(chǔ)氣庫工作氣量為約束性目標(biāo)，隨著加快天然氣的產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)相關(guān)政策出臺(tái)，部分省份未及時(shí)對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)提出更加具體明確的指標(biāo)、目標(biāo)及任務(wù)。

 

  多項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容落地不理想

勘探開發(fā)力度不足，天然氣產(chǎn)量增幅未達(dá)預(yù)期。“十三五”期間，陜西、青海規(guī)劃天然氣產(chǎn)量增速分別為3.41%和10.39%，截至目前實(shí)際增速僅為1.54%和2.43%，規(guī)劃增量完成率分別為44.68%和22.50%，遠(yuǎn)未達(dá)到目標(biāo)預(yù)期，一定程度影響天然氣供氣安全。

儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施嚴(yán)重不足，天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)任務(wù)艱巨。除陜西外，寧夏、青海兩省(區(qū))基本沒有儲(chǔ)氣設(shè)施，“十三五”期間，陜西已建成的儲(chǔ)氣設(shè)施年均增長率178.5%，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到上中下游儲(chǔ)氣設(shè)施占年銷售量合計(jì)16%的國家要求。冬季保供期，三省(區(qū))都出現(xiàn)了不同程度的天然氣供應(yīng)緊張局面。

管道互聯(lián)互通有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)工作的開展，國家級(jí)管網(wǎng)互聯(lián)互通得以加強(qiáng)，但國家管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和氣源企業(yè)所屬管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通仍然不夠充分。

面臨技術(shù)、機(jī)制等多重約束

油氣資源品位劣質(zhì)化加速，勘探開發(fā)難度和風(fēng)險(xiǎn)越來越大。近年來三省(區(qū))油氣勘探目標(biāo)已逐步從常規(guī)油氣藏走向非常規(guī)領(lǐng)域，尤其是對(duì)致密油氣資源的探勘開發(fā)已成為主要對(duì)象，而致密油氣等低品位油氣資源的開發(fā)不僅加大勘探開發(fā)難度，也加大了油氣上游投資風(fēng)險(xiǎn)，使得部分區(qū)塊油氣資源探明率提升較慢。

地質(zhì)理論認(rèn)識(shí)尚需深化，工藝技術(shù)有待完善。陸相頁巖氣成藏及富集理論研究和勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)還須不斷深化，地質(zhì)評(píng)價(jià)技術(shù)有待進(jìn)一步量化。陜西省油氣規(guī)劃中，提出到2020年新建20億方非常規(guī)天然氣產(chǎn)能，產(chǎn)量達(dá)15億方，但目前由于相關(guān)理論研究和工藝技術(shù)未取得突破，產(chǎn)能建設(shè)相對(duì)滯后。

新安全環(huán)保法的部分條款對(duì)油氣勘探開發(fā)提出更高更嚴(yán)格的要求，延緩了部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。如新安全環(huán)保法要求油氣鉆井泥漿不落地的規(guī)定已經(jīng)導(dǎo)致陜西榆林地區(qū)年初在定邊、靖邊、橫山部署的探井、開發(fā)井無法實(shí)施，類似的陜西榆林黃陵縣要求必須持有環(huán)評(píng)報(bào)告才能開鉆，導(dǎo)致黃陵探井、開發(fā)井也無法開工。

油氣區(qū)塊重疊問題日益突出。鄂爾多斯盆地蘊(yùn)藏有石油、天然氣、煤炭、煤層氣、巖鹽、鈾礦等多種礦產(chǎn)資源，存在礦產(chǎn)資源區(qū)塊重疊問題，不僅影響了油氣勘探開發(fā)部署方案的制定、生產(chǎn)組織等多個(gè)環(huán)節(jié)，也造成安全隱患，影響大量油氣探明儲(chǔ)量無法進(jìn)行開發(fā)。

天然氣價(jià)格市場化機(jī)制未充分形成，儲(chǔ)氣調(diào)峰終端價(jià)格未理順。近年來，我國天然氣價(jià)格市場化改革已經(jīng)取得了長足進(jìn)展，但是我國天然氣價(jià)格市場化程度仍有待提升，天然氣價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢，儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格未明確，調(diào)峰設(shè)施經(jīng)濟(jì)價(jià)值不能完全體現(xiàn)，相關(guān)企業(yè)缺乏建設(shè)儲(chǔ)氣庫的積極性。

項(xiàng)目手續(xù)辦理周期長。三省(區(qū))在落實(shí)“十三五”油氣規(guī)劃過程中，都普遍存在施工手續(xù)辦理周期較長問題，土地預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)節(jié)能、消防預(yù)審、安全評(píng)價(jià)等各種立項(xiàng)前期手續(xù)涉及審核部門和層級(jí)較多，辦理周期長，協(xié)調(diào)難度大，在一定程度上造成部分區(qū)塊油氣產(chǎn)能建設(shè)進(jìn)度緩慢。

應(yīng)及時(shí)滾動(dòng)調(diào)整規(guī)劃

監(jiān)管意見：

完善油氣發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)基礎(chǔ)工作。建議三省(區(qū))抓住當(dāng)前“十三五”中期規(guī)劃補(bǔ)充及調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，從規(guī)劃內(nèi)容完整性與前瞻性的角度完善本省(區(qū))已發(fā)布的能源規(guī)劃及油氣專項(xiàng)規(guī)劃，修訂或調(diào)整規(guī)劃中的預(yù)測數(shù)據(jù)及目標(biāo)任務(wù)。

以國家油氣規(guī)劃目標(biāo)調(diào)整為指導(dǎo)，加大勘探開發(fā)力度。三省(區(qū))要在“十三五”規(guī)劃修訂及實(shí)施過程中加大勘探開發(fā)力度，在相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)置上要有所體現(xiàn)或突破，更要在具體的勘探開發(fā)過程中落實(shí)責(zé)任，切實(shí)打響勘探開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加大陸相頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)研究，進(jìn)一步加大非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)油增氣，保障我國能源供應(yīng)安全。

增補(bǔ)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，落實(shí)調(diào)峰責(zé)任。三省(區(qū))要根據(jù)國家最新政策文件部署及要求，通過修訂本省(區(qū))規(guī)劃或者制定專項(xiàng)規(guī)劃等方式，補(bǔ)充儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)相關(guān)政策要求，明確目標(biāo)，督促上中下游企業(yè)共同落實(shí)儲(chǔ)氣調(diào)峰責(zé)任，確保到2020年，供氣企業(yè)要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲(chǔ)氣能力，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)要形成不低于其年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力，縣級(jí)以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲(chǔ)氣能力。

明確煤改氣“以氣定改”原則。三省(區(qū))在“十三五”中后期有序?qū)嵤?ldquo;煤改氣”工程，要堅(jiān)持以供定需、以氣定改，且各地根據(jù)年度和采暖季新增氣量合理確定“煤改氣”戶數(shù);對(duì)于以氣代煤、以電代煤等替代方式，在氣源電源未落實(shí)情況下，原有取暖設(shè)施應(yīng)不予拆除。

簡化已規(guī)劃的重點(diǎn)工程項(xiàng)目的辦理流程。三省(區(qū))地方政府要加強(qiáng)與國家有關(guān)部委的溝通，深化“放管服”改革，簡化優(yōu)化前置要件審批，積極推行并聯(lián)審批等方式，縮短項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)辦理和審批周期，確保本省(區(qū))各類重點(diǎn)工程項(xiàng)目早日核準(zhǔn)、早日開工。

加強(qiáng)管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通。進(jìn)一步加強(qiáng)國家級(jí)管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和氣源企業(yè)管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，提高管網(wǎng)與管網(wǎng)之間的輸送能力，實(shí)現(xiàn)資源靈活調(diào)配。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突破發(fā)展瓶頸

建議意見：

進(jìn)一步加強(qiáng)國家規(guī)劃與地方規(guī)劃之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。一方面，建議國家在制定及修訂全國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)能結(jié)合各省(區(qū))的實(shí)際情況，對(duì)各省區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)盡可能進(jìn)行具體的量化指導(dǎo)或量化范圍指導(dǎo);另一方面，各省(區(qū))要充分考量本省(區(qū))指標(biāo)目標(biāo)在國家規(guī)劃目標(biāo)中的占比變化趨勢，在制定具體產(chǎn)量、消費(fèi)量目標(biāo)時(shí)，實(shí)現(xiàn)國家與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使國家油氣發(fā)展規(guī)劃更好落地。

研究出臺(tái)支持低品位低滲透油氣勘探開發(fā)的優(yōu)惠政策。隨著我國油氣資源品位劣質(zhì)化加速，儲(chǔ)層物性不斷降低，且低品位油氣藏開發(fā)成本高、經(jīng)濟(jì)效益差，未來勘探開發(fā)難度和風(fēng)險(xiǎn)加大，要實(shí)現(xiàn)千萬噸級(jí)油氣田持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)的挑戰(zhàn)越來越大、技術(shù)需求越來越高。建議國家就低品位低滲透油氣田勘探開發(fā)方面給予資源稅、消費(fèi)稅減免或者執(zhí)行差異化稅率，并在資金方面給予支持，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)低品位油氣田科學(xué)高效開發(fā)。

探索制定探礦權(quán)重疊區(qū)域管理辦法。建議國家能源局加強(qiáng)與國家相關(guān)部門的溝通，以鄂爾多斯盆地區(qū)塊管理改革為例，通過制定鄂爾多斯盆地各類礦產(chǎn)資源勘查開采的統(tǒng)一規(guī)劃，帶動(dòng)礦產(chǎn)資源勘查開采區(qū)塊管理制度的根本性變革，通過健全和完善礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)管理、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任管理三方面的管理體制，促進(jìn)礦產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展，保障礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、企業(yè)經(jīng)營收益，并保障社會(huì)利益。

加快推進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通。建議國家盡早組建運(yùn)營國家油氣管網(wǎng)公司，在我國天然氣管道容量整體有限的情況下，依托國家管網(wǎng)公司制定并實(shí)施管容使用規(guī)則，實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入，加快推進(jìn)省屬天然氣管網(wǎng)互通互聯(lián)，以及跨省區(qū)域之間天然氣管道聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，多方引進(jìn)天然氣氣源，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力。

建立和完善配套政策體系，促進(jìn)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)。建議價(jià)格主管部門進(jìn)一步理順完善天然氣價(jià)格體系，建立儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格機(jī)制，采取峰谷差價(jià)、可中斷氣價(jià)、天然氣直供、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，解決儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)倒掛等問題，同時(shí)國家層面就融資、土地、財(cái)稅等方面，出臺(tái)支持儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的具體可操作的政策措施，提升各地參與建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的主動(dòng)性和積極性，積極引導(dǎo)吸引各類投資主體參與儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，確保儲(chǔ)氣設(shè)施目標(biāo)任務(wù)按期建設(shè)完成。

深化油氣體制改革，推進(jìn)油氣礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。目前中石油已率先開展公司內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)工作，并取得較好成效，建議國家在“十三五”中后期全面開展不同國有企業(yè)之間的油氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，抓緊研究不同所有制企業(yè)之間油氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)的可行性和具體操作辦法。