西藏的穩(wěn)定和發(fā)展對我國戰(zhàn)略意義重大，歷來受到黨中央的高度重視。西藏水力資源豐富，適宜將水電作為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提高自我發(fā)展能力的抓手。為發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵時期的支撐作用，做好援藏工作，推動西藏經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，就支持西藏水電開發(fā)，推動西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題進(jìn)行研究，并以瀾滄江上游（西藏段）為例，綜合考慮項目回報、銀行風(fēng)險等因素，對支持西藏水電開發(fā)所需的電價、融資、稅收等優(yōu)惠需求進(jìn)行了分析。有關(guān)情況和建議如下：

一、黨中央、國務(wù)院高度重視西藏發(fā)展

西藏自治區(qū)位于我國西南邊陲，其獨特的地理位置和豐富的資源稟賦使其成為我國重要的國家安全屏障、生態(tài)安全屏障和戰(zhàn)略資源儲備基地。

黨中央歷來高度重視西藏工作。習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出，西藏工作關(guān)系黨和國家工作大局，必須堅持治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想，堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)的重要原則，牢牢把握改善民生、凝聚人心這個出發(fā)點和落腳點，大力推動西藏和四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。李克強(qiáng)總理指出，要著力在保障和改善民生上下功夫，因地施策、因人施策，多渠道擴(kuò)大就業(yè)；要突出抓好特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保三項重點，提升西藏自我發(fā)展能力；要進(jìn)一步加大中央對西藏發(fā)展的支持力度，充實和完善特殊優(yōu)惠扶持政策，繼續(xù)執(zhí)行“收入全留、補(bǔ)助遞增、專項扶持”的財稅優(yōu)惠政策；增加中央投資，強(qiáng)化金融支持。

二、國家開發(fā)銀行支持西藏發(fā)展情況

國家開發(fā)銀行高度重視西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成立之初即成立了援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任行長擔(dān)任組長，先后貸款支持了西藏羊卓雍湖電站、羊八井地?zé)犭娬?、沃爾河水電站、山南鉻鐵礦等國家和自治區(qū)重點建設(shè)項目。其中，開行向羊卓雍湖電站提供貸款13.4億元，占其工程總投資的66.7%，該項目于1997年投產(chǎn)，有力緩解了拉薩嚴(yán)重缺電的局面，為藏中電網(wǎng)的形成打下了基礎(chǔ)，推動西藏電力建設(shè)進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。2010年中央第五次西藏工作會，特別是2015年第六次西藏工作會之后，開行更是繼續(xù)不斷加大援藏支持力度，重點配合西藏“戰(zhàn)略資源儲備基地”、“能源接續(xù)基地”和“世界旅游目的地建設(shè)”，支持西藏目前最大水電站雅魯藏布江藏木電站等重大項目，并向瀾滄江上游等流域開發(fā)公司發(fā)放規(guī)劃合作貸款，支持其開展流域和項目規(guī)劃等前期工作。

截至2015年底，開行在西藏貸款余額近170億元億元，為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

三、西藏水電開發(fā)重要意義

根據(jù)西藏資源稟賦，加快水電開發(fā)可以作為西藏發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、提高自我發(fā)展能力的抓手。

（一）國家能源安全和節(jié)能減排的需要

我國水力資源豐富，技術(shù)可開發(fā)量約6億千瓦，居世界第一。中國水力資源主要集中在西部的西藏、云南、四川、貴州等省，其中西藏水力資源技術(shù)可開發(fā)量1.43億千瓦，占全國的23.2%，居全國首位，但目前開發(fā)程度不到2%，是我國重要的水電能源后備基地?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》（中發(fā)[2005]12號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快西藏發(fā)展維護(hù)西藏穩(wěn)定若干優(yōu)惠政策》（國辦函[2006]91號）提出“盡快開展雅魯藏布江和藏東南‘三江’流域等水電資源開發(fā)規(guī)劃和前期工作，論證‘西電東送’接續(xù)能源基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。初步測算，2020年后，我國除西藏外的其它主要大型水電基地項目開發(fā)建設(shè)基本完成，西藏水電成為我國唯一待開發(fā)建設(shè)的接續(xù)能源及電力“西電東送”的重要基地。

水電作為我國規(guī)模最大、開發(fā)技術(shù)最成熟的非化石能源資源、清潔能源和可再生能源，對改善我國能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。以瀾滄江上游西藏段為例，該段9個梯級總裝機(jī)容量810萬千瓦，可實現(xiàn)年發(fā)電量384億千瓦時，建成后相當(dāng)于每年可節(jié)約煤炭約1700萬噸，減排二氧化碳約3200萬噸、二氧化硫約18萬噸、氮氧化物約9萬噸、粉塵約2萬噸，有利于我國提2030年非化石能源占一次能源消費比重20%，二氧化碳排放達(dá)到峰值這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）推動西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

由于特殊的地理環(huán)境和歷史原因，西藏在全國仍屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量相對較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，勞動生產(chǎn)率總體還不高，自我發(fā)展能力仍有待加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大。各民族迫切希望迅速改變落后面貌，縮小與內(nèi)地發(fā)展差距，全面提高生活水平。發(fā)展是解決西藏問題的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。加快西藏水電開發(fā)，可以培育西藏水電支柱產(chǎn)業(yè)，以水電建設(shè)增強(qiáng)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“造血功能”。水電項目建設(shè)期長，投資大，電站建設(shè)期間的巨大資金投入將對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長產(chǎn)生拉動作用，建設(shè)期和建成后的運營將對當(dāng)?shù)囟愂兆龀鼍薮筘暙I(xiàn)。同時，水電建設(shè)將發(fā)展和改善當(dāng)?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)采礦業(yè)、建筑建材工業(yè)、農(nóng)畜特產(chǎn)品加工工業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)庫區(qū)移民城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的機(jī)會，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互推動的效應(yīng)。項目開發(fā)建設(shè)帶來的地方財政收入增加也將進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娒撠氈赂?，壯大地方?jīng)濟(jì)實力和發(fā)展后勁。

四、西藏水電開發(fā)面臨的問題

西藏地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，水電項目廠址地處偏遠(yuǎn)，受自然環(huán)境和運輸條件所限，工期普遍較長，工程造價普遍較高；且由于遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，送電距離長，送電成本較高。以開發(fā)條件相對較為成熟的瀾滄江上游西藏段為例，根據(jù)水電工程學(xué)會的初步研究成果，該河段共9個梯級，總裝機(jī)容量約810萬千瓦，平均單位千瓦靜態(tài)造價達(dá)到17000元，遠(yuǎn)高于目前水電項目造價水平。較高的項目工程造價和輸電成本，使當(dāng)前西藏水電開發(fā)面臨項目經(jīng)濟(jì)性問題。

五、電價及貸款、稅收優(yōu)惠需求分析

我們以瀾滄江上游（西藏段）河段為例，綜合考慮了項目回報、銀行風(fēng)險等因素，對支持西藏水電開發(fā)所需的電價、融資、稅收等優(yōu)惠需求進(jìn)行了分析。

（一）西藏水電上網(wǎng)電價分析

西藏電力需求與其擁有的能源資源相比相對較少，水電大規(guī)模開發(fā)后，除少量本地消納外，大部分需外送。與西藏臨近的四川、云南、貴州等省也是西電東送的電力輸出省，預(yù)計未來西藏電力將主要送華中東四省或廣東。

根據(jù)我國現(xiàn)行電價政策，對于跨省跨區(qū)送電的水電站，其上網(wǎng)電價需按落地電價扣除輸電價格倒推確定。如送電華中，預(yù)計輸電距離在1300公里至1400公里范圍，輸電成本在0.124元/千瓦時至0.134元/千瓦時之間（參考溪洛渡右岸送廣東線路長度1223公里，輸電成本約0.124元/千瓦時），華中東四省目前平均標(biāo)桿電價為0.4382元/千瓦時，倒算送出端上網(wǎng)電價約0.31元/千瓦時；如送電廣東，輸電距離約1700公里，輸電成本約0.163元/千瓦時，廣東省標(biāo)桿電價0.4735元/千瓦時，倒算送出端上網(wǎng)電價約0.31元/千瓦時。

綜上，按我國現(xiàn)行電價政策和市場電價，西藏瀾滄江上游水電送出電價約0.31元/千瓦時。

表1 受電地區(qū)電價

（二）融資方案影響分析

西藏水電造價較高，貸款占總投資比例、期限和利率將對項目效益和還本付息能力產(chǎn)生較大影響。為研究融資方案對項目效益的影響，進(jìn)而提出針對性政策建議，我們對西藏水電項目貸款和資本金比例，貸款期限、利率等進(jìn)行了情景分析。

1.貸款期限和利率對還本付息電價影響

根據(jù)阻力最小化原則，我們首先研究了在現(xiàn)行政策下，貸款期限和利率對項目還本付息電價的影響。

我國水電項目通常資金來源為企業(yè)資本金和銀行貸款，比例通常為20%:80%。在此基礎(chǔ)上，我們分別測算了貸款利率為基準(zhǔn)利率和西藏利率，貸款期限為50年、40年、30年目標(biāo)償債覆蓋率為110%和100%，的反算電價；還測算了電價為0.35元/千瓦時（考慮未來火電標(biāo)桿電價存在一定上漲空間），利率分別為基準(zhǔn)利率和西藏利率情況下，為滿足償債覆蓋率分別為110%和100%要求，所需要的貸款期限（詳見表2）。

從測算結(jié)果看，由于西藏水電造價較高，為滿足還本付息要求，電價需達(dá)到較高水平，高于目前西藏水電可能獲得的送出端上網(wǎng)電價；特別對于裝機(jī)容量較大的項目，除古水造價相對較低外，其余項目造價均較高，即使在貸款期限50年，償債覆蓋率100%（即項目全部收益均用來償還貸款），西藏利率情景下，電價仍需高于0.3元/千瓦時，甚至高于0.35元/千瓦時。

表2 貸款期限和利率對上網(wǎng)電價影響

考慮到企業(yè)投資意愿問題，我們同時測算了企業(yè)的資本金內(nèi)部收益率。在上述情境下，企業(yè)最高資本金內(nèi)部收益率發(fā)生在貸款期限最短，電價最高的情景（即貸款期限30年，基準(zhǔn)利率，償債覆蓋率110%），此時也僅能達(dá)到約6%水平，低于一般水電項目的資本金內(nèi)部收益率8%指標(biāo)要求。特別注意到，在償債覆蓋率為100%情景下，項目還款期全部收益均用于還本付息，企業(yè)虧損嚴(yán)重?？梢?，單純延長貸款期限，給予西藏優(yōu)惠利率，不能解決西藏水電開發(fā)的困境，難以調(diào)動企業(yè)開發(fā)項目的積極性，國家需參照現(xiàn)有西藏水電項目開發(fā)建設(shè)情況，給予資本金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等支持政策。

2.資本金、稅收優(yōu)惠政策影響測算

我們選取了發(fā)生可能性最高的市場電價0.31元/千瓦時、貸款期限30年、西藏利率情景，對同時滿足企業(yè)資本金內(nèi)部收益率8%和銀行償債覆蓋率110%情況下，項目對國家資金部補(bǔ)貼的需求進(jìn)行了測算?？紤]到西藏水電開發(fā)意義重大，項目應(yīng)可享受一定財稅優(yōu)惠政策。當(dāng)前，我國對鼓勵發(fā)展的核電行業(yè)項目給予了增值稅即征即退的優(yōu)惠政策。我們在測算時，也考慮了增值稅返還政策的影響（詳見表3）。

根據(jù)測算結(jié)果，由于西藏水電項目投資較大，為達(dá)到企業(yè)投資回報和銀行償債要求，在項目總投資中，國家資本金補(bǔ)貼需占比40%以上，銀行貸款占比約50%，企業(yè)自有資金投入不足8%；考慮全部增值稅即征即退政策后，在總投資中，國家資本金補(bǔ)貼占比約30%，銀行貸款約60%，企業(yè)自有資金投入約10%。如將貸款期限延長至50年，如美等大型項目的業(yè)主自有資本金比例降低為僅2%左右，項目總投資基本由國家投資和銀行貸款解決。

表3 資本金補(bǔ)貼測算

（三）小結(jié)

根據(jù)以上分析可見，由于西藏水電開成本較高，在現(xiàn)行電價和融資政策下，項目收益無法滿足還本付息及企業(yè)投資回報要求，面臨經(jīng)濟(jì)性瓶頸。為支持西藏水電發(fā)展，國家需給予資本金補(bǔ)貼及增值稅即征即退等優(yōu)惠政策。分析認(rèn)為，企業(yè)出資10%，國家資本金補(bǔ)貼約30%，銀行貸款60%的情況下，項目可滿足銀行償債和企業(yè)投資回報要求，能充分調(diào)動各方積極性，具備自身“造血功能”。

六、有關(guān)建議

（一）以支持西藏水電為抓手，大力支持西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。積極落實中央第六次西藏工作座談會精神，大力支持西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引領(lǐng)和培育優(yōu)勢，根據(jù)西藏資源稟賦，大力扶持水電特色產(chǎn)業(yè)，推動加快西藏水電開發(fā)，提高西藏能源保障，加強(qiáng)自我發(fā)展能力。

（二）推動制訂西藏水電資本金和財稅政策，解決西藏水電發(fā)展瓶頸。會同國家有關(guān)部門，研究對西藏水電項目給予資本金補(bǔ)貼，或通過專項基金支持，及適當(dāng)提高西藏水電送出的落地電價水平等方式，解決西藏水電資本金和經(jīng)濟(jì)性問題，加快西藏水電開發(fā)，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）研究利率優(yōu)惠政策，進(jìn)一步降低融資成本。西藏現(xiàn)行利率由國家給予補(bǔ)貼，各銀行自身收益水平為基準(zhǔn)利率。當(dāng)前，我國重大電力項目貸款定價通常為基準(zhǔn)利率下浮10%，與之相比，銀行在西藏水電的收益還有一定下浮空間。我行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮在重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時期的功能和作用，在現(xiàn)有西藏優(yōu)惠利率的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步降低自身成本，給予西藏水電等重大項目利率優(yōu)惠的可行性。

（四）優(yōu)化設(shè)計管理，實現(xiàn)降本增效。請相關(guān)設(shè)計單位進(jìn)一步優(yōu)化工程設(shè)計，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”即“互聯(lián)網(wǎng)+西藏水電”等新興模式，降低工程造價，降低運營成本，提升運營效率，提高項目綜合效益。

（五）堅持發(fā)展是第一要務(wù)，嚴(yán)守生態(tài)底線，推動西藏可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展是解決西藏問題的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，應(yīng)積極致力于推動西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，西藏是我國的生態(tài)安全屏障，發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)尤為重要。我國在西藏水電開發(fā)過程中，應(yīng)予以全方位支持，同時加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)論證工作，切實保護(hù)好雪域高原，筑牢國家生態(tài)安全屏障，走可持續(xù)發(fā)展之路。

孫家康 王建生 楊宏生