當(dāng)人們都在揣測(cè)G20期間中美貿(mào)易磋商的結(jié)果如何時(shí)，6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部再次發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》，明確取消石油、天然氣(含煤層氣、油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發(fā)限于合資、合作。這意味著外資石油公司獨(dú)立勘探開發(fā)國(guó)內(nèi)油氣區(qū)塊成為可能。消息猶如一聲春雷，帶來中國(guó)上游勘探開發(fā)對(duì)外資破冰的及時(shí)雨。在對(duì)國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)開放后，中國(guó)油氣的上游勘探開發(fā)又對(duì)外資敞開了大門。

加大勘探開發(fā)之力

消息一出，有外媒認(rèn)為，這是中國(guó)對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)的焦點(diǎn)問題之一——關(guān)于擴(kuò)大市場(chǎng)開放的回應(yīng)，上游對(duì)外資的突然放開，有點(diǎn)“受貿(mào)易戰(zhàn)影響的意味”。

對(duì)此，能源戰(zhàn)略專家馮保國(guó)說：“擴(kuò)大上游開放是肯定的，必然的。”我國(guó)的油氣行業(yè)已經(jīng)走到了上游需要擴(kuò)大開放的階段，對(duì)外資的引進(jìn)隱含著中國(guó)油氣發(fā)展的一個(gè)愿望——為上游“加油”“打氣”。

2018年8月，習(xí)近平總書記做出重要批示，專題研究部署提升國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，保證國(guó)家能源安全。中石油、中石化和中海油紛紛落實(shí)重要批示，圍繞加大上游勘探開發(fā)力度，從技術(shù)到管理，從單打獨(dú)奏到合作開發(fā)重要區(qū)塊，上游勘探開發(fā)揭開了第三次戰(zhàn)略接替的大幕。

雖然“三桶油”做了詳細(xì)部署，但我們的油氣上游還有一些未解之題。“中國(guó)油氣勘探開發(fā)能力遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源的需求。”中國(guó)海洋石油總公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院綜合規(guī)劃資深工程師許江風(fēng)說。

中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2018年中國(guó)石油表觀消費(fèi)首破6億噸，達(dá)到6.25億噸，同比增加0.41億噸，增速為7%。每天384.6 萬桶的石油產(chǎn)量無法滿足國(guó)內(nèi)1280萬桶/日的消費(fèi)量，導(dǎo)致我國(guó)油氣對(duì)外依存持續(xù)高增。2018年，我國(guó)石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長(zhǎng)11%，石油對(duì)外依存度升至69.8%;天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長(zhǎng)31.7%，對(duì)外依存度升至45.3%。

目前，我國(guó)已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。繼2017年成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)之后，2018年我國(guó)又超過日本成為世界最大的天然氣進(jìn)口國(guó)。盡管這樣，我們的勘探開發(fā)技術(shù)與國(guó)際巨頭比還存在一定差距，尤其是在非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)技術(shù)上，比如頁巖氣。“雖然說國(guó)內(nèi)頁巖氣勘探開發(fā)這兩年如火如荼，但單井勘探開發(fā)成本和設(shè)備投資力度等，與已經(jīng)實(shí)現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化勘探開發(fā)的美國(guó)、加拿大等國(guó)家相比還有差距。”馮保國(guó)說。加之中國(guó)復(fù)雜的地質(zhì)條件情況，中國(guó)上游勘探開發(fā)還面臨著產(chǎn)能難建問題。據(jù)國(guó)家能源署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)油氣勘探開采投入分別為528億元和1333億元，同比下降12.1%和29.6%，回到10年前的水平。完成探井2715口，開發(fā)井15368口，分別下降10%和24%。2017年探明儲(chǔ)量降至10年來最低。“十三五”前兩年累計(jì)勘探投入 1125 億元，不足“十二五”投入的1/3，儲(chǔ)量逐年下降。2017年美國(guó)打頁巖氣井12281口，我國(guó)三大油公司頁巖氣一共打井900口左右。

在這種情況下，吸引外資進(jìn)入中國(guó)上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，與四大國(guó)有石油公司并肩作戰(zhàn)，是否可以發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，為上游勘探開發(fā)再注入新的活力呢?

答案是肯定的。

“我國(guó)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體少，容易造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，油氣勘探開發(fā)效率低、成本高。”許江風(fēng)說?？v觀美國(guó)頁巖油革命成功，跟華爾街不計(jì)成本的投資決心有關(guān)。2014～2016年，OPEC 希望降低油價(jià)來打擊頁巖油，卻低估了華爾街資本的信心，最終不得不在 2016 年底減產(chǎn)來維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格。

眾人拾柴火焰高。

“外資的進(jìn)入必將會(huì)刺激上游勘探開發(fā)的新發(fā)展。”中國(guó)國(guó)際問題研究院研究員夏義善說。

深化體制改革之求

2018年6月28日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部正式發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》，明確取消外資連鎖加油站超過30家需中方控股的股比限制要求。

在此之前，外資公司想要進(jìn)入中國(guó)加油站市場(chǎng)，只能與中國(guó)公司設(shè)立合資企業(yè)，并由后者控股。這一變更意味著國(guó)際石油公司在中國(guó)開設(shè)加油站將不再具有“天花板”，中國(guó)加油站市場(chǎng)迅速迎來“百舸爭(zhēng)流”的新格局。

下游對(duì)外資的放開猶如一顆石子投入到平靜的水面，迅速激起千層浪。殼牌中國(guó)立即宣布，計(jì)劃于2025年在華加油站從1300座擴(kuò)大到3500座;BP宣布計(jì)劃用5年時(shí)間從740座加油站新增至1000座。

距離2018年6月28不到一個(gè)月時(shí)間的7月23日，石油產(chǎn)業(yè)中游出現(xiàn)新動(dòng)態(tài)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案，支持民營(yíng)和外資企業(yè)獨(dú)資或控股投資。

伴隨中國(guó)不斷釋放擴(kuò)大開放的信號(hào)，2018年，埃克森美孚公司宣布出資100億美元在廣東建設(shè)大型獨(dú)資石化項(xiàng)目，德國(guó)化工巨頭巴斯夫化學(xué)公司也宣布投資100億美元在廣東湛江建設(shè)獨(dú)資精細(xì)化工一體化基地。去年10月，中海油與殼牌在荷蘭海牙簽署惠州石化項(xiàng)目合作諒解備忘錄。根據(jù)協(xié)議，雙方將以打造一個(gè)規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力都具備全球一流水平的大型煉化一體化基地為目標(biāo)，探討雙方當(dāng)前位于廣東惠州的南海項(xiàng)目以及進(jìn)一步合作建設(shè)生產(chǎn)裝置。

至此，石油下游環(huán)節(jié)完全開放，僅保留上游勘探、開采環(huán)節(jié)的限制。

一直以來，在油氣勘探、礦物勘探等領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)石油、礦業(yè)公司等由于技術(shù)壁壘等因素，難以獨(dú)立開展業(yè)務(wù)。而國(guó)外石油和礦業(yè)公司雖有相應(yīng)的技術(shù)，但由于政策限制其獨(dú)立進(jìn)行勘探開發(fā)，不能自行開展相關(guān)業(yè)務(wù)。更為重要的是，油氣勘探開發(fā)等領(lǐng)域的獨(dú)占，致使市場(chǎng)無法有效地在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮決定作用，導(dǎo)致了資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)，使得國(guó)內(nèi)的勘探開發(fā)成本過高。

這些因素不斷拖延著油氣領(lǐng)域的體制機(jī)制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程，使得政府不得不通過財(cái)政補(bǔ)貼支付這些不必要的成本。這是中國(guó)能源價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革啟而難動(dòng)、進(jìn)一退二，以及國(guó)內(nèi)能源價(jià)格顯著高于國(guó)外的深層次原因。

下游放開，上游還會(huì)遠(yuǎn)嗎?

不遠(yuǎn)!

于是在今年6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布2019版負(fù)面清單，上游對(duì)外資正式放開。

在國(guó)家管網(wǎng)公司即將掛牌成立之際，國(guó)家發(fā)展改革委“管住中間、放開兩頭”的改革思路與這次負(fù)面清單的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了政策上的一致性。“這說明國(guó)家油氣改革的步伐正在借此次貿(mào)易戰(zhàn)的契機(jī)而加快。”中國(guó)國(guó)際問題研究院研究員夏義善說。

“上中下游的打通有利于外資在中國(guó)布局全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)，加深與中國(guó)的合作，推動(dòng)中油氣體制的改革。”中國(guó)石油大學(xué)(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海說。此次油氣勘探開發(fā)等上游領(lǐng)域的開放，能夠有效打破壟斷，推動(dòng)真正的市場(chǎng)化改革啟動(dòng)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這不僅是能源體制機(jī)制改革的一大跨越性破局，而且將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)深化市場(chǎng)化改革的一個(gè)里程碑式事件。

擴(kuò)大對(duì)外開放之需

2018年3月美國(guó)總統(tǒng)正式發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)。貿(mào)易戰(zhàn)硝煙起后，中國(guó)用一年多的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了石油產(chǎn)業(yè)上中下游的開放。從時(shí)間上看，外媒認(rèn)為受貿(mào)易戰(zhàn)影響似乎可以理解。但在商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國(guó)際市場(chǎng)研究所副所長(zhǎng)白明所看來：“縮短負(fù)面清單與貿(mào)易戰(zhàn)既有關(guān)系又無關(guān)系?？s短負(fù)面清單不是被外界逼迫而不得已采取的措施，而是中國(guó)擴(kuò)大開放的既定政策。”

1978年十一屆三中全會(huì)確定改革開放的大基調(diào)以來，無論是引進(jìn)外資還是擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，中國(guó)的對(duì)外開放力度都處于逐漸加大的過程。尤其是進(jìn)入2018年以后，中國(guó)的市場(chǎng)開放處于加速期，力度達(dá)到空前水平。同時(shí)，2018年也是中國(guó)油氣行業(yè)進(jìn)入深化油氣體制改革意見的實(shí)施階段。圍繞市場(chǎng)體系和安全保供體系建設(shè)的措施逐步推出，油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)大開放，民營(yíng)油氣企業(yè)進(jìn)一步分化發(fā)展迅速崛起。

習(xí)近平總書記多次在重要場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大對(duì)外開放是中國(guó)的既定之策。2018年11月5日，習(xí)近平主席在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上表示，“中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持并擴(kuò)大對(duì)外開放，以維護(hù)開放自由的全球貿(mào)易”，并提出將在五個(gè)方面加大推進(jìn)力度具體措施，主要包括激發(fā)進(jìn)口潛力、持續(xù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境、打造對(duì)外開放新高地、推動(dòng)多邊和雙邊合作深入發(fā)展。半年后，6月27日大阪G20峰會(huì)，習(xí)近平主席繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)將堅(jiān)定不移奉行互利共贏開放戰(zhàn)略，以更大的開放擁抱發(fā)展機(jī)遇，以更好的合作謀求互利共贏。

言必行，行必果。

中國(guó)全面放開油氣上中下游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菙U(kuò)大改革開放之需，深化油氣體制改革之求。政策的實(shí)際落地與監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者的表態(tài)，一樣吸引市場(chǎng)關(guān)注。這令中國(guó)在全球跨國(guó)投資下滑背景下仍錄得吸引外資規(guī)模的增長(zhǎng)。“這次中國(guó)推出更短負(fù)面清單，是用實(shí)際行動(dòng)告訴外界，中國(guó)對(duì)外開放的政策不會(huì)轉(zhuǎn)向。”中國(guó)石油大學(xué)(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海說。“作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在過去歷史經(jīng)驗(yàn)中品嘗了封閉的苦澀與開放的碩果。只有更穩(wěn)定深度的開放政策，才能有更多的發(fā)展機(jī)遇。這一點(diǎn)已成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的普遍共識(shí)。”

去年中美貿(mào)易摩擦升級(jí)以來，中國(guó)實(shí)行了更加積極主動(dòng)的開放政策，包括擴(kuò)大金融領(lǐng)域開放。同時(shí)，建設(shè)海南自由貿(mào)易港，打造對(duì)外開放高地;加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境;發(fā)改委6月30日出臺(tái)的全國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目由48條減至40條，壓減比例16.7%;自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目由45條減至37條，壓減比例17.8%。

正在努力越變?cè)胶玫耐顿Y環(huán)境，讓中國(guó)在全球外商投資低迷的時(shí)期仍保持著自己的實(shí)力，“既有新朋友認(rèn)識(shí)，又有老朋友回來。”夏義善說。時(shí)隔8年，當(dāng)初毅然決然的離開中國(guó)市場(chǎng)的谷歌又想重返中國(guó)。“中國(guó)的市場(chǎng)對(duì)外國(guó)企業(yè)來說，吸引力是非常巨大的，就算它們的國(guó)家在和中國(guó)打貿(mào)易戰(zhàn)，也忍不住想要進(jìn)來。”業(yè)內(nèi)一位專家說。

想進(jìn)來的外資企業(yè)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到一個(gè)問題：中國(guó)的油氣上游開放是一個(gè)嶄新的開始。“未來還有較長(zhǎng)的一段路要走。”馮保國(guó)說，“配套的管理，相應(yīng)的制度，健全的法律都需要逐步建立起來。甚至有些可能要牽動(dòng)到國(guó)家層面的改革。”

從“狼來了”到現(xiàn)在取消對(duì)外資的限制，在2019年的夏天，油氣上游勘探開發(fā)的改革又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。