編者按：中國(guó)從重要煤炭出口國(guó)到世界最大煤炭進(jìn)口國(guó)的歷程，正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)能源需求的體現(xiàn)。中國(guó)煤炭進(jìn)出口貿(mào)易量占世界貿(mào)易總量的比例，10年間已經(jīng)從2003年前后的12%上升到2013年的27.7%。為此，《中國(guó)電力報(bào)》特刊發(fā)“中國(guó)煤炭進(jìn)出口版圖大起底”系列報(bào)道，詳解中國(guó)煤炭貿(mào)易政策的變遷及其影響、煤炭進(jìn)口特點(diǎn)、進(jìn)口來(lái)源及新近政策對(duì)世界煤炭貿(mào)易格局的影響。

“相當(dāng)于全國(guó)所有煤礦一個(gè)月一噸煤也不出。”“相當(dāng)于不花一分錢建了一條大秦線。”以上兩句話分別出自中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭建勛以及煤炭貿(mào)易專家黃騰之口，他們所談的都是我國(guó)最近幾年煤炭進(jìn)口的情況。黃騰在接受《中國(guó)電力報(bào)》記者采訪時(shí)，還詳細(xì)介紹了我國(guó)煤炭進(jìn)出口政策等方面的情況。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，近十多年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步高速增長(zhǎng)對(duì)能源的需求、國(guó)際能源尤其煤炭形勢(shì)的變化以及環(huán)保要求的日益提高，我國(guó)的煤炭進(jìn)出口政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，大體上經(jīng)歷了出口導(dǎo)向型、放寬進(jìn)口、鼓勵(lì)進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤、進(jìn)口收緊等幾個(gè)階段，并在煤炭進(jìn)出口關(guān)稅方面得到了體現(xiàn)。近期國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)對(duì)無(wú)煙煤、煉焦煤等分別恢復(fù)實(shí)施3%～6%不等的最惠國(guó)稅率，更可視為當(dāng)前煤炭進(jìn)口收緊的標(biāo)志。

出口：從刺激出口到征收出口關(guān)稅

我國(guó)煤炭出口始于1980年左右。其中，1980～2001年，我國(guó)煤炭出口總體不斷上升，凈出口持續(xù)增加。2001～2003年，煤炭出口達(dá)到歷史高位，每年出口量均在9000萬(wàn)噸以上，但進(jìn)口也在加速，快速突破了1000萬(wàn)噸。

黃騰說(shuō)，在2003年之前，我國(guó)主要是站在原料出口國(guó)的角度來(lái)看待煤炭資源，出口煤炭既可以消化部分過剩產(chǎn)能，更主要的是可以換取外匯，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。故此，當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)煤炭實(shí)施的是出口導(dǎo)向型的對(duì)外貿(mào)易政策，一方面采取出口退稅政策鼓勵(lì)煤炭出口，另一方面采取征收進(jìn)口關(guān)稅等政策約束煤炭進(jìn)口。

出口退稅始于1998年。當(dāng)時(shí)，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，為緩解煤炭行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，我國(guó)在1998、1999年先后兩次大幅上調(diào)煤炭出口退稅率，從3%升至13%。此舉大大刺激了煤企出口的積極性，煤炭出口量從1998年3230萬(wàn)噸猛增至2003年9318萬(wàn)噸的頂峰。

2003年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始了新一輪上升期，煤炭需求大增，煤炭出口與保證國(guó)內(nèi)供應(yīng)需求出現(xiàn)了很大的矛盾。當(dāng)年，我國(guó)煤炭產(chǎn)量達(dá)到16億噸，其中電煤總量達(dá)到8.26億噸，需求較2002年增加量也從之前的3000萬(wàn)噸左右大增至近1億噸。

盡管如此，當(dāng)年國(guó)內(nèi)煤炭出口仍達(dá)到了9318萬(wàn)噸的頂峰，而進(jìn)口也達(dá)到1076萬(wàn)噸。

這一年，中國(guó)煤炭黃金十年的大幕也正式拉開。煤炭進(jìn)出口的量差開始縮小，并最終發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

毫無(wú)疑問，在中國(guó)煤炭進(jìn)出口方面，2003年是關(guān)鍵之年、轉(zhuǎn)折之年。

上海航運(yùn)交易所資深研究員莫云萍告訴記者，就煤炭出口關(guān)稅而言，2003年10月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月1日起煤炭出口退稅率由13%下調(diào)至11%。此后，短短數(shù)年內(nèi)，經(jīng)過幾次大的調(diào)整，不但取消了出口退稅政策，漸而從2006年11月開始對(duì)出口煤炭征收出口暫定關(guān)稅一直至今。

期間，我國(guó)對(duì)煤炭出口實(shí)行配額管理。2004年1月7日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合出臺(tái)《煤炭出口配額管理辦法》，我國(guó)自2004年7月1日起對(duì)煤炭出口正式施行配額管理。具有煤炭出口配額管理商品經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)僅神華、中煤、五礦和山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)。

一位來(lái)自上述出口公司的人士稱，出口配額指標(biāo)一度灸手可熱，但隨著國(guó)內(nèi)用煤需求的增加，配額量基本呈下降之勢(shì)，而實(shí)際出口量則更少，近年來(lái)更是如此。

2013年，我國(guó)煤炭出口751萬(wàn)噸，遠(yuǎn)低于出口配額指標(biāo)。

進(jìn)口：從放寬進(jìn)口到鼓勵(lì)進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展推動(dòng)了對(duì)能源的大力需求，在國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)緊張的情況下，進(jìn)口石油、天然氣、煤炭等能源就成為必然。

申銀萬(wàn)國(guó)高級(jí)分析師羅云峰告訴記者，從可貿(mào)易程度而言，煤炭比石油、天然氣的程度都要低，不到20%，但在全社會(huì)用電量大增的情況下，電煤需求也水漲船高，因而煤炭尤其是動(dòng)力煤的進(jìn)口就呈現(xiàn)爆發(fā)之勢(shì)。

資料顯示，2003年，我國(guó)石油凈進(jìn)口量大幅增長(zhǎng)35.6%，達(dá)到9759萬(wàn)噸。受國(guó)際油價(jià)上漲的影響，當(dāng)年石油凈進(jìn)口總額達(dá)到203億美元，同比增長(zhǎng)了57%，對(duì)外依存度達(dá)到36%。2009年，我國(guó)石油凈進(jìn)口量同比增長(zhǎng)8.8%，達(dá)到21838萬(wàn)噸，對(duì)外依存度達(dá)到56%。顯然，受國(guó)際原油價(jià)格的影響，石油的進(jìn)口盡管迅猛增長(zhǎng)，但卻依然不足以彌補(bǔ)缺口，而且其主要用于交通燃料及化工行業(yè)，無(wú)法滿足電力對(duì)燃料的需求。

另一方面，石油海路運(yùn)輸通道還容易受到其他因素掣肘。我國(guó)原油進(jìn)口主要來(lái)自中東、非洲、拉美，70%的進(jìn)口原油都要經(jīng)過霍爾木茲海峽、馬六甲海峽，具有很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。至于我國(guó)后來(lái)拓寬進(jìn)口渠道，形成“三陸一海”的“四面來(lái)油”的格局，那是直到最近才基本實(shí)現(xiàn)的事情，而且新增渠道的運(yùn)輸量無(wú)法與傳統(tǒng)通道相比。

相比之下，煤炭的進(jìn)口區(qū)域性更為集中，主要來(lái)自印尼、澳大利亞等國(guó)家，更為安全可靠。

故此，國(guó)家在降低煤炭出口退稅率的同時(shí)，也降低煤炭進(jìn)口關(guān)稅，以鼓勵(lì)進(jìn)口。

如前圖表所示，從2005年起，煉焦煤進(jìn)口關(guān)稅從3%降為0，動(dòng)力煤、無(wú)煙煤進(jìn)口關(guān)稅從6%降為3%，并于2006年、2007年兩次調(diào)整，最后降為0。

煤炭進(jìn)口關(guān)稅調(diào)整的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，則始于6年前我國(guó)調(diào)整煤炭等部分商品的進(jìn)出口關(guān)稅。根據(jù)海關(guān)總署關(guān)于實(shí)施《2008年關(guān)　  稅實(shí)施方案》的公告，我國(guó)自2008年1月1日起取消對(duì)煤炭的進(jìn)口關(guān)稅（絕大部分，除編碼2702開頭的褐煤為3%外）。

2012年，褐煤進(jìn)口關(guān)稅稅率從3%調(diào)整為0。

莫云萍表示，近兩年來(lái)，隨著霧霾天氣頻現(xiàn)，以及進(jìn)口煤的沖擊加劇了國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)的下行趨勢(shì)，煤炭進(jìn)口政策開始出現(xiàn)收緊跡象。2013年8月30日起，褐煤進(jìn)口關(guān)稅稅率恢復(fù)為3%，但鑒于褐煤主要出口國(guó)印度尼西亞享有東盟最惠國(guó)待遇，因而對(duì)褐煤的進(jìn)口影響不大。今年9月15日，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委聯(lián)合出臺(tái)《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，對(duì)高硫分、高灰分、低發(fā)熱量的煤炭采取了限制措施，對(duì)運(yùn)距超過600千米的褐煤提出了比其他煤炭更嚴(yán)格的質(zhì)量要求。

來(lái)自某煤炭出口企業(yè)的人士也向記者表示，隨著煤炭市場(chǎng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，政府部門正在研究完善差別化煤炭進(jìn)口關(guān)稅政策，統(tǒng)一煤炭進(jìn)出口關(guān)稅。

政策導(dǎo)向：合理利用國(guó)際煤炭資源

在看似簡(jiǎn)單的調(diào)整煤炭進(jìn)口關(guān)稅的背后，卻有著復(fù)雜的時(shí)代背景。

黃騰表示，2003年前后，由于東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，日益強(qiáng)烈的電力需求直接促進(jìn)了動(dòng)力煤需求量的飆升，以及國(guó)內(nèi)煤炭洗選業(yè)固定資產(chǎn)投資的加快。而之所以造成進(jìn)口煤的增長(zhǎng)，還源于我國(guó)煤炭生產(chǎn)偏西北、消費(fèi)偏東南而導(dǎo)致的“西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)”的運(yùn)輸格局，對(duì)需求估量不足造成的運(yùn)力緊張更使得煤炭供應(yīng)緊張，并導(dǎo)致期間的數(shù)次“電荒”。

這直接推動(dòng)了兩種解決路徑：在國(guó)家層面，政府提出充分利用“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”，鼓勵(lì)進(jìn)口煤炭，這既是順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)的行為，一定程度上也屬于不得不而為之。在企業(yè)層面，電力企業(yè)研發(fā)開拓了褐煤摻燒的降低成本的路徑。
如前所述，煤炭進(jìn)口關(guān)稅的下調(diào)直接降低了煤炭進(jìn)口成本，使得煤炭進(jìn)口更有利可圖。另一方面，受金融危機(jī)影響，國(guó)際煤炭市場(chǎng)銷售不旺，中國(guó)對(duì)煤炭的高速需求也使得國(guó)際煤炭迅速流向了銷量與利潤(rùn)的高地。

由此，包括褐煤在內(nèi)的煤炭進(jìn)口通道敞開。

2005年6月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出，鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)到境外投資辦礦，參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2007年1月22日《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出，要擴(kuò)大對(duì)外開放，“煤炭出口調(diào)控在合理水平，增加?xùn)|南沿海地區(qū)煤炭進(jìn)口。支持有條件的煤炭企業(yè)到境外開發(fā)煤炭。”上述文件規(guī)劃盡管已經(jīng)有了加強(qiáng)國(guó)際合作方面的內(nèi)容，但并未單列。不過，重視的程度已經(jīng)明顯增加，放開的步伐也在明顯加快。

等到2012年3月18日《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》發(fā)布時(shí)，國(guó)際合作已經(jīng)作為重要內(nèi)容單列。該規(guī)劃在分析了我國(guó)煤炭工業(yè)生產(chǎn)與消費(fèi)布局矛盾加劇的形勢(shì)之后指出，主要煤炭資源大國(guó)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際合作，為我國(guó)　  煤炭工業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，利用“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”創(chuàng)造了條件。在“拓展煤炭國(guó)際貿(mào)易”方面，要“堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，鞏固和發(fā)展與主要煤炭資源國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，鼓勵(lì)進(jìn)口。鼓勵(lì)沿海、沿邊地區(qū)拓展煤炭進(jìn)口渠道，保障進(jìn)口煤源穩(wěn)定可靠。”

環(huán)保考量：加強(qiáng)進(jìn)口煤質(zhì)量管理

但隨之而來(lái)的，是我國(guó)煤炭進(jìn)出口政策的進(jìn)一步調(diào)整，煤炭進(jìn)口的環(huán)?？剂康靡詮?qiáng)化。

回顧2012年以來(lái)煤炭進(jìn)出口政策的變化，盡管與煤炭形勢(shì)有一定關(guān)系，但更應(yīng)該歸結(jié)為我國(guó)對(duì)利用國(guó)際煤炭資源認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，進(jìn)口煤的管理步伐加快。

2012年下半年，國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)且持續(xù)加深，步入了寒冬，而大面積霧霾也使得煤炭尤其是劣質(zhì)煤的使用受到拷問。環(huán)保因素最終成為2014年能源革命的導(dǎo)火索。

中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)以及部分煤企就此呼吁加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口煤檢測(cè)等方面的管理。

可以說(shuō)，煤質(zhì)檢測(cè)的加強(qiáng)既是國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)成熟的必經(jīng)之途，也是形勢(shì)使然。

這個(gè)階段，我國(guó)對(duì)煤炭進(jìn)口政策的思路，是既要深化國(guó)際合作，又要加強(qiáng)環(huán)保。

《中國(guó)電力報(bào)》記者梳理相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，2013年1月1日，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》發(fā)布，定調(diào)為“深化能源國(guó)際合作”。

就煤炭而言，“走出去”方面，是支持優(yōu)勢(shì)能源企業(yè)參與境外煤炭資源開發(fā)。“引進(jìn)來(lái)”方面，是鼓勵(lì)開展煤炭安全、高效、綠色開采合作。國(guó)際貿(mào)易方面，是以稀缺煤種和優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤為主，穩(wěn)步開展煤炭進(jìn)口貿(mào)易，意在建立公平、合理的全球能源新秩序，協(xié)同保障能源安全。

同年9月10日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求控制煤炭消費(fèi)總量、推進(jìn)煤炭清潔利用，既要提高煤炭洗選比例，也要禁止進(jìn)口高灰份、高硫份的劣質(zhì)煤炭，研究出臺(tái)煤炭質(zhì)量管理辦法。

兩個(gè)月之后的11月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》，要求按照節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)要求，加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理，其中包括加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口煤炭商品的質(zhì)量檢驗(yàn)，將褐煤納入法定檢驗(yàn)?zāi)夸?；研究完善差別化煤炭進(jìn)口關(guān)稅政策，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)煤炭進(jìn)口，禁止高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭的生產(chǎn)、使用和進(jìn)口等。

2014年3月24日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》對(duì)此予以落實(shí)。

9月15日，歷時(shí)一年半討論的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》塵埃落定，國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭及進(jìn)口煤炭一視同仁，不符合要求的劣質(zhì)煤將受到限制。

其指向在于，在國(guó)際煤炭市場(chǎng)一體化的背景下，煤炭進(jìn)口不再是簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”；而是既要堅(jiān)持開放原則，有效利用國(guó)際煤炭資源，又要適應(yīng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略部署，限制劣質(zhì)煤進(jìn)口，鼓勵(lì)稀缺煤種和優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤進(jìn)口，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。