2016年的第一天，新的《大氣污染防治法》開始施行。新法強(qiáng)化政府責(zé)任，加大違法排污處罰力度，取消罰款封頂，增加按日處罰條款……霧霾仍未散去，但人們卻從這部有“史上最嚴(yán)”之稱的大氣法中看到了一片白云藍(lán)天。

由此滿懷希望的還有環(huán)保企業(yè)和手握真金白銀的投資機(jī)構(gòu)。新環(huán)保法、新大氣污染防治法、“十三五”規(guī)劃……一系列“動真格”的法規(guī)政策提振了大氣污染治理市場。中國清潔空氣聯(lián)盟于2015年11月發(fā)布的《大氣污染防治行動計(jì)劃（2013-2017）實(shí)施的投融資需求及影響》研究報(bào)告指出，大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施的直接投資共需1.84萬億元。

更具展望性的數(shù)字來自巴黎。在去年12月結(jié)束的巴黎氣候大會期間，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心發(fā)布了《2015中國氣候融資報(bào)告》，其中指出，要實(shí)現(xiàn)2030年排放峰值目標(biāo)，預(yù)計(jì)中國每年資金需求增速超過4%，直到2020年逐漸增大到資金需求的峰值2.56萬億元，約相當(dāng)于當(dāng)年年度GDP的1.79%。

然而，錢從哪來？往哪投？怎么用？

綠色金融撬動私人資本

如何充分撬動私人資本一直都是近年來氣候融資的關(guān)注點(diǎn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，氣候融資中私人領(lǐng)域的投資在2011年已經(jīng)呈現(xiàn)下降趨勢。全球來自私人領(lǐng)域的資金2012年為2240億美元，2013年為1930億美元，縮水310億美元，降幅達(dá)14%。

“原因很簡單。比如在清潔交通領(lǐng)域，一個(gè)地鐵的項(xiàng)目往往內(nèi)部收益率只有4%左右，而保險(xiǎn)公司需要6%的回報(bào)率才愿意投資。”中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會主任馬駿告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，很多綠色項(xiàng)目的投資回報(bào)率比較低，不能達(dá)到私營部門所要求的回報(bào)率。

因此，降低融資成本成為撬動私人資本的關(guān)鍵一役。對此，我國在2015年給出的答案是：發(fā)展綠色金融。

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中第45條首次明確提出要“建立我國的綠色金融體系”。此后，“十三五”規(guī)劃也再次提出要發(fā)展綠色金融。換言之，未來我國金融部門要把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本政策，在投融資決策中必須考慮潛在的環(huán)境影響。

“利用綠色金融體系降低融資成本，首先是建立對綠色信貸的貼息機(jī)制。”馬駿解釋道，貼息3%可以撬動100%的貸款本金，即用1塊錢的政府資金撬動33塊錢的社會資本投資于綠色產(chǎn)業(yè)。

第二則是建立對綠色項(xiàng)目的擔(dān)保機(jī)制。由于對綠色項(xiàng)目的專業(yè)評估能力不足，一般銀行會認(rèn)為許多綠色項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)很大，但是，專業(yè)的綠色擔(dān)保機(jī)構(gòu)可能會發(fā)現(xiàn)這些綠色項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上遠(yuǎn)小于銀行的估計(jì)。“對這些項(xiàng)目提供擔(dān)保，就可以保證在不良率可控的情況下，明顯降低綠色貸款的融資成本。”馬駿表示。

引導(dǎo)投資合理分布

與解決資金來源同等重要的，是引導(dǎo)投資合理化分布。

但現(xiàn)實(shí)是，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，我國的融資結(jié)構(gòu)失衡明顯。主要表現(xiàn)為投向減緩領(lǐng)域的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投向適應(yīng)領(lǐng)域的資金。據(jù)研究機(jī)構(gòu)估算，大約95%的資金都能明確歸入氣候減緩的范疇，而能明確歸于適應(yīng)領(lǐng)域的只占到5%。

所謂氣候減緩，就是減少溫室氣體排放，以使大氣中的溫室氣體濃度達(dá)到某一穩(wěn)定值。氣候適應(yīng)則為生態(tài)、社會或者經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對現(xiàn)實(shí)或者未來氣候狀況的氣候適應(yīng)。

積極應(yīng)對氣候變化，需要減緩與適應(yīng)并重。減緩是長期的、艱巨的，而適應(yīng)則更為現(xiàn)實(shí)和緊迫。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心主任王遙認(rèn)為，適應(yīng)領(lǐng)域資金來源不足的主要原因在于公共資本投入不足。“適應(yīng)領(lǐng)域的項(xiàng)目大都是公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如海岸線加固、農(nóng)林水利設(shè)施更新等，這些項(xiàng)目投資周期長、投資回報(bào)低，社會資本鮮有介入，需要加大公共資本的投入。”

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心發(fā)布的《2015氣候適應(yīng)融資報(bào)告》則指出，除了資金來源不足之外，還有其他一些原因限制了適應(yīng)融資的發(fā)展，包括對適應(yīng)資金渠道掌握信息不足，缺少使用的能力和經(jīng)驗(yàn)；大多數(shù)適應(yīng)資金制度和設(shè)計(jì)是面向國家層面的，缺少適合地區(qū)層面的融資機(jī)制等。

在氣候減緩領(lǐng)域，當(dāng)前我國面臨最緊迫的任務(wù)是大氣污染防治。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任助理董戰(zhàn)峰告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，從京津冀、長三角、珠三角三大區(qū)域在工業(yè)企業(yè)污染治理、移動源污染防治、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、面源污染治理四方面的分項(xiàng)投資需求情況看，京津冀所需投資最大的部分是工業(yè)企業(yè)污染治理，長三角和珠三角所需投資最大的部分是移動源污染防治。

“從全國整體來看，移動源污染防治的資金需求最大，是其他三部分之和的3倍還多。”董戰(zhàn)峰建議，應(yīng)加大交通污染源治理等的資金投入力度，保障大氣污染防治行動計(jì)劃的順利實(shí)施。

氣候資金審核管理須統(tǒng)一

氣候資金所涉及的管理或監(jiān)管部門的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)機(jī)制是影響資金使用效率的關(guān)鍵因素。在我國，多部門參與了布局氣候融資管理體系和資金使用。

記者在采訪中了解到，當(dāng)前，國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理國家應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)工作。國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、相關(guān)職能部門及金融市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)受領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作和財(cái)政預(yù)算的實(shí)施。

在王遙看來，盡管我國已形成了應(yīng)對氣候變化的管理架構(gòu)，但是各部門之間的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)機(jī)制有待梳理。從氣候融資角度來看，主要表現(xiàn)在各類型氣候資金的審核與管理分散在各個(gè)政府部門，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)籌方案。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，目前，中央財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，由財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、國家發(fā)展改革委財(cái)政金融司管理；來自國際金融組織和外國政府涉及氣候變化領(lǐng)域的貸款，被納入到所有國際金融組織貸款及外國政府貸款的范疇中，由國家發(fā)展改革委利用外資和境外投資司進(jìn)行審批管理；外商直接投資于氣候變化領(lǐng)域的項(xiàng)目，由商務(wù)部外國投資管理司進(jìn)行審核管理。

“發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司雖然承擔(dān)國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)方面的具體工作，但與其他各部委的決策層次不同，受其職能所限，在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)項(xiàng)目安排、調(diào)度財(cái)政撥款與外來資金、資金使用分配等方面，都具有相當(dāng)大的局限性。”王遙表示。

不久前，應(yīng)對氣候變化法高級別研討會在北京召開。王遙認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化法應(yīng)以法律形式明確氣候融資的戰(zhàn)略地位，將氣候融資公共政策目標(biāo)納入各級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，明確各級政府和有關(guān)部門的職責(zé)與分工。

“條件成熟時(shí)還可以考慮設(shè)立氣候變化與能源部，對氣候變化工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，解除統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)項(xiàng)目安排、調(diào)度財(cái)政撥款和外來資金、資金使用分配等方面的局限。”王遙建議。