“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的，環(huán)保部門應不應該行政處罰？這一爭議如今有了明確說法。環(huán)境保護部明確，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，建設項目“未批先建”違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不少爭議。例如“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限怎么確定？建設單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批？

針對這些存在爭議的問題，環(huán)境保護部日前就建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題提出意見，并進一步加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作。

■“未批先建”項目處罰如何適用法律？

時間節(jié)點不同，適用法律不同

對于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

環(huán)境保護部在《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函［2018］31號）中明確指出，根據上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

針對新環(huán)境保護法實施前已經擅自開工建設的項目的法律適用，環(huán)境保護部2016年1月8日在《關于〈環(huán)境保護法〉（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環(huán)政法函〔2016〕6號）中已做出相關解釋。此次，環(huán)境保護部在法律適用方面進一步提出了補充意見。

建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前已經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

■如何以改善環(huán)境質量為核心加強環(huán)評管理？

嚴格落實聯動機制，發(fā)揮源頭防范作用

對建設項目“未批先建”并已建成投入生產或者使用，同時違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為如何處罰？

此前，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）規(guī)定：“關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應處罰。”

據此，環(huán)境保護部在意見中指出，建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。

同時，環(huán)境保護部要求，各級環(huán)保部門要按照《關于以改善環(huán)境質量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)環(huán)評〔2016〕150號）要求，在建設項目環(huán)境影響報告書（表）審批工作中嚴格落實項目環(huán)評審批與規(guī)劃環(huán)評、現有項目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質量聯動機制，更好地發(fā)揮環(huán)評制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，加快改善環(huán)境質量，推動高質量發(fā)展。

各級環(huán)保部門要督促“未批先建”建設項目依法履行環(huán)境影響評價手續(xù)。依法需申請排污許可證的“未批先建”建設項目，應當依照國家有關環(huán)保法律法規(guī)和《排污許可管理辦法（試行）》的規(guī)定，在規(guī)定時限內完成環(huán)評報批手續(xù)。通過依法查處“未批先建”違法行為，依法受理和審查“未批先建”建設項目環(huán)評手續(xù)，將所有建設項目依法納入環(huán)境管理，為實現排污許可證“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”提供保障。

■違反“三同時”是否也適用二年的追溯期限？

即使超過兩年，環(huán)保部門仍可依法作出處罰

意見明確，建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

環(huán)境保護部在意見中還指出，建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。

在隨后下發(fā)的《關于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中，環(huán)境保護部明確要求，各級環(huán)境保護部門要按照“屬地管理”原則，對“未批先建”建設項目進行拉網式排查并依法予以處罰。

■建設單位能主動補交環(huán)境影響報告書、報告表嗎？

有權審批的環(huán)保部門應當受理

意見指出，對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。“限期補辦手續(xù)”不再作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。新環(huán)境影響評價法也并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現而未予行政處罰的，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定；對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀；建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。

相關鏈接

“未批先建”違法行為行政處罰相關法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定：

“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

“建設項目環(huán)境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：

“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：

“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。