‘管網(wǎng)改革’

國(guó)家管網(wǎng)公司的成立已是板上釘釘?shù)氖聦?shí)；但除此以外，有關(guān)管網(wǎng)改革的諸多細(xì)節(jié)尚在務(wù)虛之中。一個(gè)數(shù)千億元的資產(chǎn)重組難題，如何理清千頭萬(wàn)緒？

三大石油公司的管道資產(chǎn)將被拆分組建國(guó)家管網(wǎng)公司的消息，早已不是什么新鮮事；只是這一次，成立的消息顯得更加真切，并有望在今年底冬季用氣高峰前發(fā)布。

根據(jù)外媒報(bào)道，國(guó)家管網(wǎng)公司成立將分為三步走：第一步，中石油、中石化及中海油把旗下管道資產(chǎn)及員工剝離，轉(zhuǎn)移至新公司，再按各自管道資產(chǎn)的估值厘定新公司的股權(quán)比例，預(yù)計(jì)新公司估值約3000億至5000億元；第二步，新管網(wǎng)公司獲注入資產(chǎn)后，擬引入約50%社會(huì)資本，包括國(guó)家投資基金及民營(yíng)資本，新資金將用于擴(kuò)建管網(wǎng)；最后，新管網(wǎng)公司尋求上市。

去年9月，就曾有中石油內(nèi)部人士表示，國(guó)家管道公司成立的初步方案可能于2018年出臺(tái)，但在當(dāng)時(shí)并未得到任何相關(guān)方面的承認(rèn)。此次所披露計(jì)劃之詳細(xì)，增加了傳聞的可信度，國(guó)家管網(wǎng)公司成立一事似乎終于不再是鏡中花水中月。

一位中石油管道公司系統(tǒng)人士近期向《能源》記者透露說(shuō)：“國(guó)家管網(wǎng)公司成立的事情是板上釘釘?shù)?，但是具體成立時(shí)間和方案現(xiàn)在還是未知。”

的確，記者在多方求證過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，除了國(guó)家管網(wǎng)公司成立一事確有其實(shí)，再未得到其他更進(jìn)一步的消息。有關(guān)管網(wǎng)改革的更多細(xì)節(jié)，依舊只停留在業(yè)界的猜測(cè)和討論中。不過(guò)，從國(guó)家管網(wǎng)公司成立的信號(hào)中，我們進(jìn)一步看清了油氣領(lǐng)域改革的方向。我們與業(yè)內(nèi)專家和有關(guān)企業(yè)就有關(guān)管網(wǎng)改革的諸多議論進(jìn)行了交流，一探管網(wǎng)改革虛實(shí)。

獨(dú)立的號(hào)角

管網(wǎng)獨(dú)立的想法由來(lái)已久，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，自然壟斷的管道如果不獨(dú)立，就難以建立起所謂的市場(chǎng)。管道獨(dú)立于消費(fèi)方和供應(yīng)方，已是國(guó)際慣例。

根據(jù)“管住中間，放開(kāi)兩頭”的能源體制改革思路，代表“中間”部分的管網(wǎng)，獨(dú)立出來(lái)是油氣改革的必經(jīng)之路。“如果管道部分不改革，油氣市場(chǎng)化就是空話。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)一帶一路能源貿(mào)易與發(fā)展研究中心主任董秀成告訴《能源》記者。

追溯到2013年，國(guó)家就已有管網(wǎng)分離的設(shè)想。在當(dāng)時(shí)由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組制定的“383”改革方案中，提出將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管機(jī)制。

而真正看到國(guó)家管網(wǎng)公司這一想法落地的跡象，則是在去年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，其中明確提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)有大型油氣企業(yè)管輸和銷售分開(kāi)，并將油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放的兩大目標(biāo)。

管網(wǎng)獨(dú)立的設(shè)想早已有之，為何幾年來(lái)一直只聞其聲，不見(jiàn)其實(shí)？

“管網(wǎng)獨(dú)立，一定是要管網(wǎng)發(fā)展到一定程度，并不是大家說(shuō)開(kāi)始做就能做成的。”北京世創(chuàng)油氣咨詢公司董事長(zhǎng)楊建紅（原中石油規(guī)劃總院管道所所長(zhǎng)）向記者解釋道，早期國(guó)內(nèi)管網(wǎng)公司就是白紙一張，管道不發(fā)達(dá)，即使成立國(guó)家管網(wǎng)公司也起不到實(shí)際作用。

管網(wǎng)發(fā)展前期，管道部分在石油公司的資產(chǎn)地位較低，即使收購(gòu)難度不大，成立新管網(wǎng)公司的資金來(lái)源也是一大問(wèn)題。管道如何建設(shè)，如何協(xié)調(diào)……這些有關(guān)成立方案的具體細(xì)節(jié)需要更多地被討論。

自然壟斷的油氣公司都是捆綁式運(yùn)作，一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)會(huì)更有建設(shè)管道的熱情。也正因如此，這幾年間，國(guó)內(nèi)的管道里程數(shù)發(fā)展已經(jīng)具有一定規(guī)模，全國(guó)性的管道網(wǎng)絡(luò)雛形漸漸形成。

不過(guò)，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)內(nèi)管道建設(shè)依然嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，建設(shè)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐起未來(lái)天然氣作為主體能源的地位。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程達(dá)到7.4萬(wàn)公里，而與我國(guó)幅員相似的美國(guó)州際管道里程長(zhǎng)達(dá)50萬(wàn)公里。干線管道密度只有7.3米/平方公里，互聯(lián)互通程度非常低。

而成立國(guó)家管網(wǎng)公司，首要任務(wù)就是要解決天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和管道建設(shè)滯后的問(wèn)題。時(shí)至今日，國(guó)家實(shí)質(zhì)性推進(jìn)新的管網(wǎng)公司的成立時(shí)機(jī)相對(duì)較成熟，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

中海油研究總院規(guī)劃研究院綜合規(guī)劃資深工程師許江風(fēng)告訴《能源》記者：“成立國(guó)家管網(wǎng)公司后，可以打破上中下游一體化壟斷，全面開(kāi)放共享管網(wǎng)。同時(shí)增強(qiáng)全國(guó)調(diào)氣能力，降低管網(wǎng)輸送中間物流成本。”

此前業(yè)界普遍認(rèn)為，管網(wǎng)分離一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，與“三桶油”及有意愿進(jìn)入油氣領(lǐng)域的企業(yè)之間的博弈脫離不了關(guān)系。

“國(guó)家成立管網(wǎng)公司的目的是體現(xiàn)公平、透明和提高效率，但是目前管道對(duì)于石油公司來(lái)說(shuō)是優(yōu)良資產(chǎn)，所以管網(wǎng)公司若成立，對(duì)石油公司的影響大，可以說(shuō)主觀上是不愿意的，這個(gè)是可以理解的。”楊建紅表示，成立國(guó)家管網(wǎng)公司，最根本的是使天然氣的體系機(jī)制發(fā)生了變化，“三桶油”的話語(yǔ)權(quán)被弱化一定是趨勢(shì)。

“三桶油”的處境

管網(wǎng)獨(dú)立意味著打破壟斷企業(yè)的一體化經(jīng)營(yíng)，三大石油公司無(wú)疑會(huì)受到極大的影響。

中國(guó)現(xiàn)有的油氣長(zhǎng)輸管網(wǎng)主要由中石油、中石化、中海油三家擁有。其中，中石油在國(guó)內(nèi)的油氣管道中占比最大，擁有全國(guó)70%的原油管道和80%的天然氣管道；其次中石化約占10%-15%；之后是中海油，占比較小，主要是海上管道。

“天然氣業(yè)務(wù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的依賴性比較強(qiáng)，可以說(shuō)誰(shuí)擁有了基礎(chǔ)設(shè)施，誰(shuí)就擁有了市場(chǎng)。”楊建紅說(shuō)。

管道對(duì)于“三桶油”來(lái)說(shuō)，不僅是資產(chǎn)，更是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。2015年，針對(duì)讓中石化和中石油的原油與天然氣管道輸送業(yè)務(wù)獨(dú)立的設(shè)想，海外機(jī)構(gòu)分析師估計(jì)，這類業(yè)務(wù)的資產(chǎn)價(jià)值至多可達(dá)300億美元。但是當(dāng)時(shí)業(yè)內(nèi)人士分析，這一部分的資產(chǎn)價(jià)值遠(yuǎn)不止如此。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，中國(guó)石油天然氣與管道板塊的總資產(chǎn)5192億元，板塊凈資產(chǎn)3992億元，息稅前利潤(rùn)500億元（進(jìn)口氣的虧損不承擔(dān)）。管道資產(chǎn)能為“三桶油”帶來(lái)極可觀的收益，根據(jù)中石油2017年年報(bào)，其天然氣與管道板塊年度營(yíng)業(yè)額達(dá)人民幣2957.86億元。

而隨著管道資產(chǎn)剝離和引資上市，也將會(huì)帶來(lái)中石油和中石化旗下管道資產(chǎn)的價(jià)值重估。成立國(guó)家管網(wǎng)公司，對(duì)“三桶油”，尤其是中石油而言，最直接的影響就是拿走了這部分重要的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

不過(guò)油氣改革作為國(guó)家意志，業(yè)界已經(jīng)達(dá)成了管網(wǎng)分離的共識(shí)，“三桶油”也只能順勢(shì)而為。

時(shí)至今日，在《能源》記者了解的過(guò)程中，石油公司內(nèi)部人士表示會(huì)積極推進(jìn)國(guó)家管網(wǎng)公司成立一事，順應(yīng)改革的需要。事實(shí)上，近年來(lái)“三桶油”在這方面已有實(shí)際作為，為管網(wǎng)分離提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

以中石油為例，在2015年以來(lái)，中石油積極推進(jìn)整合東部管道、管道聯(lián)合及西北聯(lián)合主要是西氣東輸一、二、三線的管道資產(chǎn)。并通過(guò)下屬公司中石油管道有限責(zé)任公司，收購(gòu)中石油東部管道有限公司、中石油管道聯(lián)合有限公司和中石油西北聯(lián)合管道有限責(zé)任公司全部股權(quán)，組建了統(tǒng)一的管道資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)及投融資平臺(tái)。相關(guān)方面表示：“管道整合更多是為以后油氣管網(wǎng)獨(dú)立鋪路，將逐漸脫離中石油。”

中石油在2015年注冊(cè)成立了中國(guó)石油管道有限責(zé)任公司，持有其72.26%股份。目前，其已經(jīng)實(shí)現(xiàn)天然氣管道與銷售的分離，除管道公司外，另成立了專注于銷售的中石油天然氣銷售公司。

從基礎(chǔ)設(shè)施的使用上來(lái)看，管網(wǎng)獨(dú)立對(duì)“三桶油”而言并不是毫無(wú)裨益。舉例來(lái)講，西氣東輸?shù)墓芫€基本上輸送的都是中石油的天然氣，如果中石化在哈薩克有氣田，想要借助中石油的管道輸回國(guó)內(nèi)很難。

“三桶油”在管網(wǎng)改革中發(fā)揮的作用十分關(guān)鍵。許江風(fēng)認(rèn)為：“組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，并沒(méi)有對(duì)三桶油和其他管道資產(chǎn)利益造成損害，而是將大家擰成一股繩，加快中國(guó)油氣管道建設(shè)步伐。”

許江風(fēng)建議，“三桶油”作為行業(yè)龍頭應(yīng)該貫徹執(zhí)行國(guó)家制定的低碳綠色發(fā)展理念，將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈作為投資的重中之重，除加大本土天然氣田勘探開(kāi)發(fā)投資外，還要加大天然氣地下儲(chǔ)庫(kù)和LNG接收站投資規(guī)模。

誰(shuí)是受益者？

“從發(fā)展來(lái)看，整個(gè)社會(huì)都是管網(wǎng)改革的受益者。”楊建紅告訴《能源》記者，管網(wǎng)獨(dú)立有利于活躍市場(chǎng)，刺激社會(huì)資本投資的熱情，推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化。

一方面，壟斷價(jià)格較高，掌握管道的“三桶油”擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。目前國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)情況是：天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的下游還是多以民營(yíng)企業(yè)為主，但這些企業(yè)沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利。

一位民營(yíng)城燃公司負(fù)責(zé)人向《能源》記者表示：“市場(chǎng)內(nèi)‘三桶油’既是玩家又是裁判員，很難做到公允地競(jìng)爭(zhēng)。”

另一方面，管道以前在捆綁銷售的時(shí)候?qū)κ袌?chǎng)依賴性比較強(qiáng)。通常管道的運(yùn)營(yíng)是專線專用、專線專營(yíng)，即便在管輸能力或者儲(chǔ)存能力有余量的時(shí)候，也不會(huì)向社會(huì)開(kāi)放，固定資產(chǎn)利用效率極低。

業(yè)內(nèi)權(quán)威專家普遍認(rèn)為，做天然氣基礎(chǔ)設(shè)施需要解決三個(gè)問(wèn)題，即所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的問(wèn)題?；旌纤兄平鉀Q了其所有權(quán)問(wèn)題，一旦成立國(guó)家管網(wǎng)公司，向第三方開(kāi)放，就會(huì)解決天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)提高大型基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。

管網(wǎng)獨(dú)立后，最直接受益的主體則要屬民營(yíng)企業(yè)。對(duì)這些企業(yè)來(lái)講，直觀的好處就是有望使用長(zhǎng)輸管線，這在過(guò)去是沒(méi)有辦法想象的。此外，民營(yíng)企業(yè)的管輸成本將變得可控，甚至降低。毋庸置疑的是，管網(wǎng)改革管住了“中間”，能夠促進(jìn)了上、下“兩頭”的靈活性。

“國(guó)家管網(wǎng)公司的成立將上、下游‘兩頭’的活力釋放出來(lái)了，下游用氣方可以與上游的生產(chǎn)方洽談。”上述城燃公司負(fù)責(zé)人解釋道，以往是中石油將自己的氣賣給中石油管道公司，管道公司賣給省網(wǎng)公司，省網(wǎng)公司再賣給城燃公司這樣的順序，但是一旦國(guó)家管住了中間，下游消費(fèi)方就可以直接向上游供貨方采購(gòu)，中間付給國(guó)家管網(wǎng)公司一個(gè)合理的管輸費(fèi)用就可以。民營(yíng)企業(yè)肯定是受益者，至于受益到什么程度，還要看后續(xù)的方案細(xì)則。

在有關(guān)于管網(wǎng)改革的爭(zhēng)論中，其中一種說(shuō)法是管網(wǎng)獨(dú)立將不利于管道建設(shè)。這種說(shuō)法建立在將管道建設(shè)倚賴于“三桶油”等國(guó)有企業(yè)的基礎(chǔ)上，而目前看來(lái)，管網(wǎng)獨(dú)立向第三方開(kāi)放后，將會(huì)吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入天然氣產(chǎn)業(yè)，一定程度上會(huì)激發(fā)第三方建設(shè)管道的熱情。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布的《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年，全國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)模要達(dá)到24萬(wàn)公里，天然氣主干管道要達(dá)到16.3萬(wàn)公里；根據(jù)《天然氣發(fā)展十三五規(guī)劃》，截至2020年國(guó)內(nèi)天然氣消費(fèi)量將達(dá)到3137億立方米，復(fù)合增長(zhǎng)率為9.7%。想要達(dá)成這些目標(biāo)，組建國(guó)家管網(wǎng)公司以提高建設(shè)能力和用氣量就顯得尤為重要。

社會(huì)受益的另一個(gè)表現(xiàn)則體現(xiàn)在天然氣價(jià)格方面，董秀成認(rèn)為，管道公司成立以后，將來(lái)天然氣價(jià)格改革的方向最后會(huì)是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定價(jià)格。

“當(dāng)下門站價(jià)格是由發(fā)改委來(lái)定，可以允許一定比例的上下浮動(dòng)，但不允許突破，將來(lái)會(huì)是競(jìng)價(jià)模式，”董秀成表示，“將自然壟斷的環(huán)節(jié)拿出來(lái)，讓企業(yè)去競(jìng)爭(zhēng)，這就是管網(wǎng)改革的目的，而市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的受益者一定是整個(gè)社會(huì)。”

復(fù)雜的資產(chǎn)重組

“細(xì)則沒(méi)有出來(lái)之前，一切都是存疑的。”多位接受《能源》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士皆認(rèn)為，雖然管網(wǎng)分離的趨勢(shì)已成共識(shí)，但從目前情況來(lái)看，后續(xù)的落地依然不容易。

僅剝離資產(chǎn)這第一步，就問(wèn)題重重。以中石油為例，其管道資產(chǎn)除了一部分在股份公司之外，還有部分是在香港上市的昆侖能源里面。要從上市公司將一部分資產(chǎn)剝離出來(lái)，意味著做資產(chǎn)減值，如何對(duì)境外投資者解釋，也是一個(gè)操作上的問(wèn)題。

“這種情況增加了資產(chǎn)重組的復(fù)雜性，涉及到一系列法律問(wèn)題。”董秀成表示。

從操作角度講，中石油集團(tuán)公司作為上市公司的股東，所剝離資產(chǎn)不可能無(wú)償劃撥到新的管網(wǎng)公司，一定是其向上市公司購(gòu)買，以給其他股東交待。這就需要為這部分資產(chǎn)做合理的估值，同時(shí)涉及到交易的設(shè)計(jì)問(wèn)題，而且交易的體量規(guī)模較大。

對(duì)此，董秀成表示，這不是一個(gè)死結(jié)。因?yàn)橘Y產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜就不剝離是不可能的，國(guó)家推進(jìn)此事會(huì)按需要的程序進(jìn)行。

管道通常分為三個(gè)部分，一部分是主干管道，主要在“三桶油”手里面。另外是地方管道，還有是城市城燃部分。此次改革的重點(diǎn)還是在主干管道，但是國(guó)家管網(wǎng)公司成立后還會(huì)遇到一系列問(wèn)題，其中之一就是主干管道和地方管道的銜接問(wèn)題。

“三桶油”前期的阻力已經(jīng)被解決，但是國(guó)家管網(wǎng)公司成立后很可能會(huì)面對(duì)來(lái)自地方的阻力。管網(wǎng)最大的問(wèn)題就在于它的運(yùn)輸功能，而在運(yùn)輸過(guò)程中，一定會(huì)存在地方控制的一些關(guān)鍵線路，這部分可能會(huì)受地方掣肘。楊建紅告訴記者：“為了進(jìn)一步提高管道效率，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙的靈活調(diào)度，國(guó)家管網(wǎng)公司一定要解決這些‘腸梗阻’問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題就難免會(huì)觸動(dòng)到地方利益。”

“過(guò)去管道公司可以買氣賣氣賺差價(jià)，新的管道公司成立后，一定是不允許做買賣交易的，地方管道公司也同樣。”董秀成說(shuō)。

早先陜西的天然氣管網(wǎng)曾向第三方開(kāi)放，但是后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，掌握陜西全部省級(jí)天然氣管網(wǎng)的陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)，最后僅向中石油長(zhǎng)慶公司以及陜西延長(zhǎng)石油下屬的三家企業(yè)開(kāi)放了天然氣管道業(yè)務(wù)，并沒(méi)有向其他企業(yè)開(kāi)放使用。國(guó)家管網(wǎng)公司會(huì)對(duì)地方管網(wǎng)如何處理尚不得而知，不過(guò)即使新的管網(wǎng)公司成立，部分地方管網(wǎng)向第三方開(kāi)放也沒(méi)有想象中容易。

存疑的部分不僅只有地方管網(wǎng)，“如果不把LNG接收站納入這部分，以后還是會(huì)出現(xiàn)矛盾嗎，”許江風(fēng)提到，“由于LNG接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)離開(kāi)管網(wǎng)體系，都不可能有大的作為，管住了國(guó)家管網(wǎng)，也就管住的接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)，不開(kāi)放共享就沒(méi)有存儲(chǔ)氣化氣量，就不能獲得穩(wěn)定的盈利。”

管網(wǎng)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，楊建紅告訴記者，“對(duì)于天然氣運(yùn)營(yíng)者而言，一體化運(yùn)營(yíng)是最理想的。然而國(guó)家管網(wǎng)公司成立切開(kāi)了產(chǎn)業(yè)鏈，之后上中下游如何來(lái)協(xié)調(diào)，誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)，產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)銷方案細(xì)則如何制定……．都是需要提前思考的問(wèn)題。”