摘要本輪電力體制深化改革過(guò)程中，各類市場(chǎng)主體進(jìn)入電力市場(chǎng)，供電可靠性和穩(wěn)定性成為值得關(guān)注的問(wèn)題。國(guó)家秉持安全為底線的理念，強(qiáng)調(diào)對(duì)非市場(chǎng)化用戶、放棄選擇權(quán)的用戶等實(shí)施保底供電。改革推行至今，各地也陸續(xù)出現(xiàn)售電公司退出市場(chǎng)、政府啟動(dòng)保底供電服務(wù)的情況。文章研究目的在于對(duì)保底供電責(zé)任的基礎(chǔ)理論問(wèn)題進(jìn)行研究與論證，以期為改革實(shí)踐提供相關(guān)參考。

一、保底供電的概述

（一）保底供電的概念

保底供電并非一個(gè)規(guī)范的學(xué)術(shù)概念或用語(yǔ)，在我國(guó)最早出現(xiàn)在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)【2015】9號(hào)）中，其中第17條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無(wú)歧視地向售電主體及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，按約定履行保底供應(yīng)商義務(wù)，確保無(wú)議價(jià)能力用戶也有電可用。”

隨后保底供電作為電網(wǎng)企業(yè)在電力改革中的一項(xiàng)兜底性義務(wù)，廣泛規(guī)定于各電改文件之中，用語(yǔ)也包括了“保底供應(yīng)商”（中發(fā)【2015】9號(hào)文）、“保底供電責(zé)任”（發(fā)改運(yùn)行【2019】1982號(hào)、發(fā)改運(yùn)行【2019】105號(hào)等）、“保底供電義務(wù)”（發(fā)改經(jīng)體【2019】27號(hào)等）、“保底供電服務(wù)”（國(guó)能綜通資質(zhì)【2018】102號(hào)、發(fā)改能源規(guī)【2018】424號(hào)等）等。

隨著我國(guó)電力改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，學(xué)界和行政主管部門對(duì)保底供電制度的認(rèn)識(shí)、研究和規(guī)定也在不斷發(fā)生變化。因此，保底供電的內(nèi)涵和外延尚處于不斷變動(dòng)之中，目前無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的概念界定。

但根據(jù)現(xiàn)行國(guó)內(nèi)外制度規(guī)定，可以梳理出保底供電制度的目的和作用，即保障國(guó)家范圍內(nèi)所有電力用戶能夠獲得不因電力交易模式、交易對(duì)象等的變化而中斷的及時(shí)、持續(xù)、穩(wěn)定的電力供給。

（二）保底供電的起源及其演變

通過(guò)本輪電改，售電側(cè)形成了由售電企業(yè)、配售電企業(yè)向市場(chǎng)化電力用戶售電的市場(chǎng)化電力交易，而尚未市場(chǎng)化的用戶依然保持由電網(wǎng)企業(yè)按照政府定價(jià)向其售電的“雙軌制”售電現(xiàn)狀。為了保證市場(chǎng)化售電主體能夠平穩(wěn)退出電力市場(chǎng)、保障所有用戶的用電權(quán)益，有必要對(duì)非市場(chǎng)化用戶以及非正常情況下退市的市場(chǎng)化用戶提供保底供電服務(wù)。

國(guó)外電力市場(chǎng)中，由于大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電力的完全市場(chǎng)化，故保底供電制度一般由兩部分組成：一是對(duì)放棄選擇市場(chǎng)化售電商的電力用戶，由原供電商繼續(xù)供電，一般稱為“默認(rèn)合同供電”（DefaultContract）;二是對(duì)已經(jīng)進(jìn)行市場(chǎng)化電力交易的用戶，在其售電商無(wú)法正常提供電力服務(wù)時(shí)，由政府指定的保底供電商介入供電以保障電力用戶持續(xù)用電的制度，一般稱為“應(yīng)急供電”（LastResortService）或“緊急供電”。

我國(guó)電改文件對(duì)保底供電的規(guī)定，也發(fā)生了從未區(qū)分保底供電情形，到區(qū)分市場(chǎng)化和非市場(chǎng)化用戶，在保底供電電價(jià)、觸發(fā)條件等方面進(jìn)行規(guī)定的變化。

（三）我國(guó)保底供電制度相關(guān)規(guī)定

目前，我國(guó)保底供電制度并未體現(xiàn)在立法層面，多規(guī)定于黨政機(jī)關(guān)文件、部委規(guī)章及部委規(guī)范性文件，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章偶有規(guī)定，主要有《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》、國(guó)家能源局《關(guān)于征求<電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》第19和第20條、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于做好2020年電力中長(zhǎng)期合同簽訂工作的通知》第12條、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于全面放開經(jīng)營(yíng)性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》第2條第9款、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于規(guī)范開展第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》等文件中。

二、我國(guó)保底供電制度實(shí)際操作

相關(guān)研究及建議

（一）保底供電的提供主體

保底供電服務(wù)的提供主體為保底供電商，依據(jù)電改相關(guān)文件內(nèi)容，保底供電商的確定以擁有輸、配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)為必要條件。

首先，電力法沿用以供電營(yíng)業(yè)區(qū)或配電區(qū)域作為保底供電義務(wù)的地域劃分界限的規(guī)定，由擁有輸電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的電網(wǎng)企業(yè)作為一級(jí)保底供電商，履行最終保底責(zé)任。

其次，各項(xiàng)改革文件都規(guī)定，對(duì)配電網(wǎng)擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，因其“在其投資建設(shè)的配網(wǎng)所構(gòu)成的區(qū)域范圍內(nèi)被視為與電網(wǎng)企業(yè)性質(zhì)相同的企業(yè)”，故“擁有和承擔(dān)配電區(qū)域內(nèi)與電網(wǎng)企業(yè)相同的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和合同約定承擔(dān)保底供電服務(wù)和普遍服務(wù)”。這類公司配電區(qū)域內(nèi)用戶所選擇的售電公司也存在破產(chǎn)、停止?fàn)I業(yè)、退出市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)，因此，這類配售電公司在其配電網(wǎng)所及區(qū)域內(nèi)，對(duì)用戶承擔(dān)保底供電責(zé)任。

最后，當(dāng)二級(jí)保底供電商（配售電企業(yè)）無(wú)力履行保底供電責(zé)任時(shí)，由電網(wǎng)企業(yè)接收并提供最終保底服務(wù)。

（二）保底供電的服務(wù)對(duì)象

根據(jù)現(xiàn)行改革文件規(guī)定，現(xiàn)階段保底供電的服務(wù)對(duì)象有以下四類用戶：

1.非市場(chǎng)化的電力用戶

包括不參與直接購(gòu)電交易的居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)、小型商事用戶、公益服務(wù)類用戶等無(wú)議價(jià)能力的用戶以及根據(jù)政府規(guī)定暫不參與市場(chǎng)交易的其他電力用戶。同時(shí)，目前受發(fā)用電計(jì)劃、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)安全等原因無(wú)法滿足條件的用戶，亦屬于非市場(chǎng)化的用戶。

2.符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件但自行選擇不參與市場(chǎng)化交易的用戶

該類用戶指符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購(gòu)電的用戶。

3.已參加市場(chǎng)交易又退出的電力用戶

國(guó)家對(duì)保底供電服務(wù)的對(duì)象開始區(qū)分符合市場(chǎng)化交易標(biāo)準(zhǔn)但不選擇市場(chǎng)化交易的用戶和已開展市場(chǎng)化交易又退出的用戶，并對(duì)二者在電價(jià)適用上進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定。

4.原售電公司無(wú)力履行合同的用戶

系指售電公司終止經(jīng)營(yíng)或無(wú)力提供售電服務(wù)的電力用戶。

（三）保底責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式及不同保底供電情況下的定價(jià)機(jī)制

根據(jù)用戶類型和定價(jià)模式，保底供電責(zé)任應(yīng)分為兩類形式。

1.一般情形下的保底責(zé)任

一般情形下的保底供電責(zé)任最主要實(shí)現(xiàn)方式有兩種，分別是：

（1）向非市場(chǎng)化用戶提供保底供電服務(wù)

對(duì)這類用戶，仍執(zhí)行目錄電價(jià)。

（2）向符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件但自行選擇不參與市場(chǎng)化交易的用戶提供保底供電服務(wù)

《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，未參與電力市場(chǎng)的用戶由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)保底供電，按政府定價(jià)購(gòu)電、執(zhí)行目錄價(jià)格。

2.特殊情形下的保底責(zé)任

特殊情形是指市場(chǎng)主體非正常退出電力市場(chǎng)情況下的保底供電，本質(zhì)上是一種接管責(zé)任，以確保電力持續(xù)、穩(wěn)定供給。此時(shí)，供電價(jià)格受政府管制，但需要規(guī)定這類保底服務(wù)的履行期限。特殊情形下的保底責(zé)任包括以下兩種情況：

（1）原售電公司無(wú)力履行售電合同

根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》第19條的規(guī)定，配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者向所有符合條件的保底服務(wù)對(duì)象進(jìn)行保底供電，電價(jià)均為按政府定價(jià)或有關(guān)價(jià)格規(guī)則向電力用戶收取電費(fèi)。因此，該文件發(fā)布時(shí)政府并未根據(jù)不同類型的保底服務(wù)區(qū)別定價(jià)。該條款除“按政府定價(jià)”外還有“有關(guān)價(jià)格規(guī)則”這一表述，為后續(xù)政策制定留下了空間。

該種情況下，與售電公司簽約的電力用戶是被迫退出電力市場(chǎng)交易，因此保底供電既要考慮不能過(guò)于增加用戶用電負(fù)擔(dān)也要為用戶后續(xù)重返電力市場(chǎng)提供條件。

（2）電力用戶非正常退出市場(chǎng)時(shí)的保底責(zé)任

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好2020年電力中長(zhǎng)期合同簽訂工作的通知》（發(fā)改運(yùn)行【2019】1982號(hào)）規(guī)定，已參加市場(chǎng)交易又退出的非居民用戶，在通過(guò)售電公司或再次參與市場(chǎng)交易前，由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底供電責(zé)任。頒布更早的《國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》與上述規(guī)定一致，且規(guī)定“保底價(jià)格具體水平由各?。▍^(qū)、市）價(jià)格主管部門按照國(guó)家確定的上述原則確定”。

《關(guān)于征求<電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》（發(fā)改運(yùn)行【2017】294號(hào)）規(guī)定，非正常退市的電力用戶，由為其提供輸配電服務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底供電責(zé)任，用電價(jià)格按照政府價(jià)格主管部門確定的保底價(jià)格執(zhí)行。

因此，以上規(guī)定導(dǎo)致了兩種截然不同的分析結(jié)論：

從體系解釋的角度而言，若結(jié)合上述規(guī)定綜合來(lái)看，該類用戶的普遍服務(wù)電價(jià)，應(yīng)由各?。▍^(qū)、市）政府價(jià)格主管部門在用戶繳納輸配電價(jià)的基礎(chǔ)上，按照政府核定的居民電價(jià)1.2-2倍范圍，具體規(guī)定保底價(jià)格。

從后發(fā)文件構(gòu)成對(duì)前發(fā)文件的修改的角度而言，《關(guān)于征求<電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》目前尚處于征求意見(jiàn)階段，本身不具備拘束力。若將發(fā)改運(yùn)行【2019】1982號(hào)文視為有意刪除了發(fā)改運(yùn)行【2017】294號(hào)文中的政府定價(jià)內(nèi)容，則可理解為國(guó)家雖然規(guī)定了該類保底電價(jià)的范圍，但未規(guī)定確定價(jià)格的主體，從而為保底服務(wù)供應(yīng)商與用戶協(xié)商定價(jià)留下了空間。

筆者贊同第一種理解方式。為保證保底供電的有序性和公平性，價(jià)格應(yīng)由政府統(tǒng)一制定，但目前尚未有地方價(jià)格主管部門在電價(jià)文件中規(guī)定保底電價(jià)，因此，在此過(guò)渡期，仍存在市場(chǎng)用戶退出電力市場(chǎng)交易情況下保底供電的價(jià)格無(wú)法確定的問(wèn)題。筆者建議此時(shí)電網(wǎng)企業(yè)可以采取向價(jià)格主管部門匯報(bào)、請(qǐng)示的方式確定保底電價(jià)。

此外，《關(guān)于征求<電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》還規(guī)定了完成市場(chǎng)注冊(cè)且已開展交易的電力用戶，合同期滿后未簽訂新的交易合同但發(fā)生實(shí)際用電時(shí)，不再按政府目錄電價(jià)結(jié)算。其中，批發(fā)交易用戶按各地規(guī)則偏差結(jié)算，零售交易用戶按保底價(jià)格結(jié)算。并未明確規(guī)定此種情況下電力用戶是繼續(xù)與售電公司進(jìn)行電力交易，還是轉(zhuǎn)為普遍服務(wù)。

（四）保底供電義務(wù)的終止

在具備市場(chǎng)交易資格選擇不參與市場(chǎng)交易的電力用戶和售電公司終止經(jīng)營(yíng)、無(wú)法提供售電服務(wù)的電力用戶兩種情況下，用戶均有可能隨時(shí)終止與保底供電商的保底供電服務(wù)關(guān)系，選擇進(jìn)入市場(chǎng)交易。因此建議保底供電商在簽訂價(jià)格、期限、條件明確的供用電合同時(shí)，可以在合同中約定，履行期間內(nèi)因用戶原因中止或終止合同而轉(zhuǎn)向其他競(jìng)爭(zhēng)性售電商的，應(yīng)支付違約金，以防范風(fēng)險(xiǎn)。

（五）保底供電商違反保底供電義務(wù)的法律責(zé)任

根據(jù)電改文件規(guī)定，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)保底供電商履行保底供電義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)管、審查。保底供電商違反保底供電義務(wù)時(shí)，主管行政機(jī)關(guān)可對(duì)其處以行政處罰。

此外，保底供電商將被列入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)“黑名單”，被處以強(qiáng)制退出電力市場(chǎng)、3年內(nèi)不受理交易申請(qǐng)、限制失信企業(yè)的法定代表人擔(dān)任有關(guān)企業(yè)高管、被限制融資、被稅務(wù)重點(diǎn)監(jiān)控、限制發(fā)股發(fā)債、限制招投標(biāo)等處罰措施。

筆者認(rèn)為，除以上行政處罰和信用處罰措施以外，還可從締約過(guò)失責(zé)任角度探索保底供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒絕為用戶提供保底供電情況下的民事賠償責(zé)任。

三、結(jié)語(yǔ)

電力體制改革涉及面非常廣，關(guān)系重大，自然要穩(wěn)步推進(jìn)，其中的保底供電制度值得深入研究，以更好地推進(jìn)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。