2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，與能耗“雙控”指標(biāo)相比，碳排放“雙控”不僅能精準(zhǔn)控制碳排放，促進(jìn)化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)型，還能破解能耗總量剛性約束對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，通過(guò)碳排放“雙控”之手，推動(dòng)高耗能產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移，并進(jìn)一步促進(jìn)東西部地區(qū)共同發(fā)展。

“雙碳”目標(biāo)下高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的必要性

高耗能行業(yè)產(chǎn)生的碳排放(包括間接排放)超過(guò)全社會(huì)排放的60%，推動(dòng)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，盡快實(shí)現(xiàn)高耗能行業(yè)的綠色低碳化轉(zhuǎn)型是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)。但在轉(zhuǎn)型節(jié)奏控制上，需要張弛有度，嚴(yán)防一刀切，一方面高耗能行業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品也是各行業(yè)發(fā)展(包括新能源行業(yè))的重要原材料;另一方面高耗能產(chǎn)業(yè)因具有顯著的鎖定效應(yīng)和路徑依賴效應(yīng)，需要從頂層規(guī)劃、實(shí)施機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)理念等方面實(shí)施系統(tǒng)性變革，才能徹底扭轉(zhuǎn)原有的發(fā)展慣性。因此，推進(jìn)高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長(zhǎng)期工作，不可過(guò)快過(guò)激，避免對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展造成影響。

在路徑選擇上，由于我國(guó)高耗能行業(yè)碳排放大部分來(lái)自于化石能源利用，因此可再生能源替代是實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵。但我國(guó)可再生能源資源和工業(yè)發(fā)展存在空間錯(cuò)配：以風(fēng)光為主的新能源主要分布在西部地區(qū)，工業(yè)則主要集中在東南沿海地區(qū)?？紤]到新能源電力大規(guī)模遠(yuǎn)距離傳輸存在困難，因此將部分高能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到可再生能源富集的西部地區(qū)是一個(gè)重要選項(xiàng)。實(shí)施產(chǎn)業(yè)西遷，高耗能行業(yè)可以采用提高可再生能源利用和參與省內(nèi)綠電交易等方式降低碳排放，西部地區(qū)則有望破解可再生能源消納難題，最終重塑工業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和可再生能源協(xié)同發(fā)展，降低東南沿海地區(qū)碳排放和碳達(dá)峰壓力，促進(jìn)西部地區(qū)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等多重目標(biāo)。

政策方面，相關(guān)國(guó)家文件已對(duì)高耗能行業(yè)西遷做出了具體指示。2022年1月，工信部、國(guó)家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出：在滿足產(chǎn)業(yè)、能源、碳排放等政策的條件下，支持符合生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求和環(huán)保、能效、安全生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)要求的高載能行業(yè)向西部清潔能源優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚。西部地區(qū)有序承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)國(guó)家重要的能源化工、資源精深加工、新材料、輕工產(chǎn)品等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、綠色食品基地，以及區(qū)域性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)基地。上述要求為西部地區(qū)承接高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)移奠定了政策支持基礎(chǔ)。

從可再生能源承載力來(lái)看，西部地區(qū)新能源裝機(jī)容量和發(fā)電量均位居全國(guó)前列，以青海省為例，集中式光伏裝機(jī)和光熱裝機(jī)均居全國(guó)第一，新能源成為第一大電源，2021年可再生能源裝機(jī)占比超過(guò)90%，全省可再生能源發(fā)電量占比達(dá)到85.5%;發(fā)展規(guī)劃方面，國(guó)家規(guī)劃建設(shè)中的9個(gè)大型可再生能源基地中，有6個(gè)布局在西部地區(qū)。西部地區(qū)良好的可再生能源稟賦和發(fā)展規(guī)劃將為高耗能行業(yè)的生產(chǎn)和降碳需求提供堅(jiān)實(shí)保障。

從產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移來(lái)看，我國(guó)東西部之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，發(fā)展不均衡情況較為突出。東部地區(qū)未來(lái)發(fā)展將以技術(shù)密集型的先進(jìn)制造業(yè)為主導(dǎo)，而西部地區(qū)則以勞動(dòng)密集型行業(yè)為主并逐步推動(dòng)技術(shù)密集型行業(yè)發(fā)展。我國(guó)東西部之間存在的顯著產(chǎn)業(yè)梯度是高耗能產(chǎn)業(yè)西遷的重要基礎(chǔ)之一。

建立碳排放“雙控”機(jī)制是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要保障

“雙碳”目標(biāo)下，我國(guó)能耗控制工作的核心已逐漸由提高能源利用效率轉(zhuǎn)向推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)低碳化發(fā)展。但能耗“雙控”立足點(diǎn)在于控制能耗總量與強(qiáng)度，對(duì)不同能源品種單位能耗排放強(qiáng)度差異性考慮不足，從而對(duì)碳減排的直接推動(dòng)力度有限，也難以匹配碳減排目標(biāo)下的產(chǎn)業(yè)西遷需求，主要原因如下：

一是現(xiàn)有能耗“雙控”政策或限制西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。我國(guó)的能耗“雙控”分解目標(biāo)主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、節(jié)能潛力等確定，其中總量目標(biāo)對(duì)能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角等地區(qū)獲得的總量指標(biāo)較多，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)獲得的總量指標(biāo)較少。在此情況下，可能出現(xiàn)西部地區(qū)具備承接高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能源條件，但因能耗指標(biāo)稀缺而造成無(wú)法承接的尷尬局面。

二是可能不利于整體能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。能耗“雙控”的現(xiàn)有機(jī)制，雖然已考慮可再生能源不計(jì)入能耗總量控制，但實(shí)際上是能耗“雙控”向碳排放“雙控”的過(guò)渡方式，只有完全實(shí)現(xiàn)碳排放“雙控”，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、碳排放控制要求三者之間的協(xié)同，才能促進(jìn)更多企業(yè)自覺(jué)轉(zhuǎn)移至西部地區(qū)以尋求更大比例、更低價(jià)格的低碳能源，從而提升西部地區(qū)可再生能源消納能力，也提高企業(yè)的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。

三是能耗“雙控”考核與減排貢獻(xiàn)存在不匹配情況。對(duì)于部分已經(jīng)承接了高耗能產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，實(shí)際上已經(jīng)為降低碳排放做出了較大貢獻(xiàn)，但仍可能出現(xiàn)能耗“雙控”考核不達(dá)標(biāo)的情況。以云南承接的電解鋁產(chǎn)業(yè)為例，電解鋁行業(yè)85%以上的碳排放來(lái)自于外購(gòu)電力間接排放，因此電力清潔低碳化對(duì)于行業(yè)降碳至關(guān)重要。自2017年起，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)電解鋁產(chǎn)業(yè)開(kāi)始呈現(xiàn)“北鋁南移”和“東鋁西遷”特點(diǎn)，逐步向云南、四川、廣西等水電富集區(qū)域轉(zhuǎn)移，而云南承接新增產(chǎn)能最多，成為電解鋁第一大省。My steel數(shù)據(jù)顯示，截至2022年9月初，云南省電解鋁建成產(chǎn)能561萬(wàn)噸，較2018年之前產(chǎn)能增長(zhǎng)87%;運(yùn)行產(chǎn)能521.8萬(wàn)噸，占全國(guó)總運(yùn)行產(chǎn)能的12.8%。利用清潔電力生產(chǎn)電解鋁的碳排放強(qiáng)度比利用火電生產(chǎn)降低約83.93%，同等建成產(chǎn)能規(guī)模下，在云南利用清潔電力生產(chǎn)的電解鋁將減少約4900萬(wàn)噸碳排放，為降低全國(guó)電解鋁碳排放做出了巨大貢獻(xiàn)。但另一方面，電解鋁產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給云南省的能耗控制帶來(lái)了巨大的壓力，根據(jù)《云南省統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年云南全省規(guī)模以上工業(yè)綜合能源消費(fèi)量同比增長(zhǎng)9.5%，其中有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)貢獻(xiàn)了2.4%，與電解鋁產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)貢獻(xiàn)了4.1%，2021年上半年，云南因?yàn)槟芎目刂撇涣Ρ槐涣腥搿?021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》“雙紅”區(qū)域，云南省面臨的能耗控制困境一定程度上也映射出我國(guó)西部地區(qū)承接高耗能產(chǎn)業(yè)的共同現(xiàn)狀：能耗控制目標(biāo)與減排貢獻(xiàn)無(wú)法完全匹配。

因此，為了推動(dòng)高耗能產(chǎn)業(yè)西移，促進(jìn)可再生能源發(fā)展和降低碳排放的目標(biāo)，需設(shè)定既能區(qū)分能源環(huán)境屬性，又能兼顧區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的碳排放“雙控”政策。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出創(chuàng)造條件，盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著碳排放“雙控”被正式確立為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要政策手段和重要制度保障。碳排放“雙控”政策實(shí)施后，西部地區(qū)可依托豐富可再生能源及其零碳排放屬性，獲得更多可承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的低碳發(fā)展指標(biāo)，一方面為企業(yè)降碳提供便捷可行及低成本的降碳方式，另一方面化解東部和西部地區(qū)各自面臨的降碳與發(fā)展矛盾。

但需注意，由于高耗能產(chǎn)業(yè)的碳排放不完全來(lái)自能源活動(dòng)，部分來(lái)自于工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，因此高耗能產(chǎn)業(yè)西遷后將出現(xiàn)碳泄漏和碳減排并存的情況。西部各地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，還需要制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃和操作細(xì)則，避免碳泄漏對(duì)承接省份碳減排工作造成壓力。

措施及建議

1.明確控碳核心，盡快出臺(tái)碳排放“雙控”細(xì)則，

中央已經(jīng)多次明確提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，但在轉(zhuǎn)變方式和考核方式上還未出臺(tái)操作細(xì)則，建議“十四五”階段盡快構(gòu)建碳排放強(qiáng)度為核心，碳排放總量為輔的碳排放“雙控”制度，基于各地的經(jīng)濟(jì)、能源、人口等要素，采用自上而下或者自下而上的方式明確各地的控碳目標(biāo)，為各地根據(jù)自身碳排放實(shí)際，合理規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)及引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供目標(biāo)依據(jù)，也為各地制定碳達(dá)峰行動(dòng)方案提供目標(biāo)指引。

2.盡早推動(dòng)兩個(gè)“雙控”機(jī)制實(shí)質(zhì)性聯(lián)動(dòng)

為更好地實(shí)現(xiàn)碳排放控制和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同目標(biāo)，需要盡早推動(dòng)能耗“雙控”與碳排放“雙控”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性聯(lián)動(dòng)。首先，打破壁壘，使能耗“雙控”主管部門和碳排放“雙控”主管部門能夠盡快開(kāi)展協(xié)同工作;其次，根據(jù)能耗“雙控”現(xiàn)有規(guī)則，利用能耗“雙控”已有執(zhí)行成果，研究在碳排放“雙控”考核中將可再生能源利用不納入能源活動(dòng)碳排放的具體細(xì)則;此外，明確“雙控”政策轉(zhuǎn)變的階段任務(wù)重點(diǎn)和時(shí)間表，盡早為西部地區(qū)利用可再生能源的零碳屬性優(yōu)勢(shì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移奠定準(zhǔn)入條件。

3.加強(qiáng)政策間的協(xié)同性，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃

雖然已有明確政策支持高耗能行業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，但在實(shí)際操作中因?yàn)榄h(huán)保、安全等原因，高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入西部地區(qū)還存在一定的障礙，為提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的落地率，各地在執(zhí)行高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，需注重各項(xiàng)政策要求間的協(xié)同性，如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中對(duì)原有的減污要求和新增的降碳需求進(jìn)行合理考慮，給予本地發(fā)展基礎(chǔ)和需求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合的可行性論證，而非執(zhí)行簡(jiǎn)單的“一刀切”管理。建議：一是結(jié)合自身?xiàng)l件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，借鑒產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移省份的成功經(jīng)驗(yàn)，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃，降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移碳泄漏和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn);二是嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)能置換規(guī)則，推動(dòng)落后和低端低效產(chǎn)能退出，為承接合規(guī)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目騰出發(fā)展空間;三是基于市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、三線一單等政策文件要求，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)工藝、污染治理、降碳措施、能效指標(biāo)進(jìn)行限制，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目投產(chǎn)事后監(jiān)管;四是加快產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，并對(duì)優(yōu)質(zhì)的龍頭轉(zhuǎn)移項(xiàng)目提供財(cái)政、金融、稅收等支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移落地營(yíng)商環(huán)境。

4.探索環(huán)境損益計(jì)入，推動(dòng)省間碳減排轉(zhuǎn)移支付

西部地區(qū)在承接更多的高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入的同時(shí)，還將承擔(dān)一定的非能源活動(dòng)碳排放及污染排放，造成一定的生態(tài)損失。隨著西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)的加強(qiáng)，可考慮將相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損益納入項(xiàng)目評(píng)價(jià)管理體系中，使環(huán)境成本在產(chǎn)品價(jià)格中得以充分體現(xiàn)。此外，嘗試探索省間碳排放補(bǔ)償機(jī)制，利用碳排放轉(zhuǎn)出省份與碳減排省份的橫向價(jià)格補(bǔ)償，東部地區(qū)以經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)緩解減排壓力，西部地區(qū)則通過(guò)橫向碳減排轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)共同發(fā)展共同富裕的目標(biāo)。