近日，我國首個(gè)百萬方級(jí)鹽穴儲(chǔ)氫示范工程在河南省平頂山市正式投產(chǎn)運(yùn)行。

作為我國首座鹽穴儲(chǔ)氫庫，該工程驗(yàn)證了我國地質(zhì)儲(chǔ)氫技術(shù)的可行性，構(gòu)建了自主可控的地下氫能儲(chǔ)備體系，為突破氫能大規(guī)模儲(chǔ)備瓶頸提供了技術(shù)路線。

鹽穴，曾經(jīng)被當(dāng)作鹽礦開采后的廢棄資源，如今正成為多種儲(chǔ)能技術(shù)的重要載體之一。新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，鹽穴資源價(jià)值日益凸顯，堪稱地下“儲(chǔ)能銀行”。

然而，隨著鹽穴儲(chǔ)能項(xiàng)目的推進(jìn)、落地，一些新問題也逐步顯露。地下鹽穴如何合理開發(fā)?地下空間產(chǎn)權(quán)歸屬如何確認(rèn)?怎樣協(xié)調(diào)鹽穴儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)鹽礦產(chǎn)業(yè)之間的矛盾?這是新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程中亟待破解的難題。

鹽穴變身能源寶庫

泰山腳下，一座利用空氣發(fā)電的“超級(jí)充電寶”初具雛形。

這就是全球在建單機(jī)功率最大的壓縮空氣儲(chǔ)能電站——“能儲(chǔ)一號(hào)”山東泰安350兆瓦壓縮空氣儲(chǔ)能創(chuàng)新示范電站。

這座“超級(jí)充電寶”的亮點(diǎn)之一，是利用地下鹽穴來儲(chǔ)存壓縮空氣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)發(fā)電。其年發(fā)電量高達(dá)4.6億度，相當(dāng)于20多萬戶家庭一年的生活用電。

“用電低谷時(shí)，富余的電能會(huì)驅(qū)動(dòng)‘打氣筒’，將空氣壓縮至‘氣球’里形成高壓狀態(tài)。”中國能建集團(tuán)所屬中國能建數(shù)科集團(tuán)泰安壓氣儲(chǔ)能電站項(xiàng)目經(jīng)理劉少勇解釋說，“氣球”就是指這座電站的儲(chǔ)氣庫——地下廢棄鹽穴。空氣壓縮過程中產(chǎn)生的熱量會(huì)以熱水、熔鹽等形態(tài)儲(chǔ)存在地面的儲(chǔ)熱罐中。

“用電高峰時(shí)，‘氣球’會(huì)釋放所儲(chǔ)存的高壓空氣，同時(shí)儲(chǔ)熱罐會(huì)釋放所儲(chǔ)存的熱量。這時(shí)，高壓空氣被加熱，產(chǎn)生極大的膨脹力來驅(qū)動(dòng)空氣透平發(fā)電機(jī)組。這一過程，就像空氣吹動(dòng)風(fēng)電機(jī)組的‘大風(fēng)車’一樣，產(chǎn)生電能并向電網(wǎng)供電。”劉少勇說，電站運(yùn)行將有效實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的“削峰填谷”，顯著提升電網(wǎng)的調(diào)節(jié)能力以及對(duì)風(fēng)電、光伏等新能源的消納能力。

《中國新型儲(chǔ)能發(fā)展報(bào)告2025》顯示，截至2024年底，在各類新型儲(chǔ)能技術(shù)路線中，壓縮空氣儲(chǔ)能是除鋰離子電池儲(chǔ)能外的主要技術(shù)路線之一。

中國科學(xué)院工程熱物理研究所高級(jí)工程師侯虎燦告訴記者，國內(nèi)鹽穴壓縮空氣儲(chǔ)能已跨越技術(shù)理論研究階段，目前正處于產(chǎn)業(yè)化初期，并加速邁向商業(yè)化，發(fā)展勢頭十分迅猛。

“2022年，國內(nèi)首個(gè)鹽穴壓縮空氣儲(chǔ)能示范項(xiàng)目——金壇鹽穴壓縮空氣儲(chǔ)能項(xiàng)目投運(yùn)，示范效應(yīng)顯著，自此行業(yè)開始進(jìn)入高速發(fā)展期。”國家能源地下儲(chǔ)氣庫研發(fā)中心副主任、中國石油勘探開發(fā)研究院地下空間利用研究所所長完顏祺琪接受記者采訪時(shí)介紹，當(dāng)前，國內(nèi)鹽穴壓縮空氣儲(chǔ)能項(xiàng)目已建成并網(wǎng)6座、在建8座、在研6座，主流裝機(jī)規(guī)模300—350兆瓦，能源轉(zhuǎn)換效率60%—70%。

我國利用鹽穴開展儲(chǔ)能早有先例。2005年，隨著“西氣東輸”等國家戰(zhàn)略工程的推進(jìn)，“鹽穴儲(chǔ)氣亞洲第一庫”——金壇儲(chǔ)氣庫建成，不斷積累鹽穴綜合利用經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)。目前該儲(chǔ)氣庫由國家管網(wǎng)集團(tuán)儲(chǔ)能技術(shù)公司運(yùn)營管理。

值得關(guān)注的是，新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，正在賦予鹽穴更多新的角色。

2025年7月下旬，由中鹽集團(tuán)與清華大學(xué)等單位合作的“大規(guī)模鹽穴儲(chǔ)氫”項(xiàng)目主體工程在江蘇常州正式開工建設(shè)。

“鹽穴是實(shí)施大規(guī)模物理儲(chǔ)能的理想場所。”國家管網(wǎng)集團(tuán)儲(chǔ)能技術(shù)公司鹽穴(硐室)技術(shù)中心主任陳加松認(rèn)為，利用鹽穴等深層地下空間進(jìn)行能源儲(chǔ)備具有多種優(yōu)勢。

從安全角度看，陳加松分析，鹽穴深層地下空間處于恒溫、恒壓、密閉環(huán)境，鹽穴四周由巖鹽層保護(hù)，能夠承受較高的運(yùn)行壓力。而且，巖鹽具有低滲透性和損傷自愈合特性，能有效抵御地震、爆炸等外部沖擊，從源頭上管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

不僅如此，鹽穴還有經(jīng)濟(jì)性好和節(jié)約用地等優(yōu)勢。陳加松談到，單體鹽穴容積可達(dá)數(shù)十萬立方米，利用鹽穴腔體作為儲(chǔ)存容器，能夠節(jié)省鋼材、水泥等建材。此外，儲(chǔ)庫的主體結(jié)構(gòu)位于深部地下，地面僅需配套建設(shè)少量的井口和集輸設(shè)施，相比傳統(tǒng)模式，占地規(guī)模得到有效控制。

以金壇儲(chǔ)氣庫為例，目前其日調(diào)峰采氣能力達(dá)2700萬立方米，對(duì)應(yīng)的地面注采井單井占地僅約兩畝，極大地節(jié)約了寶貴的土地資源。

開發(fā)鹽穴資源，對(duì)于解決可再生能源消納難題、構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)也具有重要作用。“理論上講，利用鹽穴建設(shè)壓縮空氣儲(chǔ)能電站，具有容量大、壽命長、響應(yīng)快等優(yōu)勢。”陳加松說。

在陳加松看來，長期以來，單一的采鹵制鹽模式導(dǎo)致地下空間資源利用率低，且留下了大量廢棄老腔，存在安全隱患。通過“采鹵—造腔—儲(chǔ)能”一體化開發(fā)，可以將廢棄的“地下空洞”轉(zhuǎn)化為寶貴的“地下銀行”。

記者了解到，我國地下鹽礦資源豐富，儲(chǔ)量超萬億噸，主要分布在江蘇、湖北、河南等經(jīng)濟(jì)腹地。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國符合儲(chǔ)能使用條件的鹽穴超2000腔。如果盤活相關(guān)資源，能實(shí)現(xiàn)1000萬千瓦裝機(jī)容量的鹽穴儲(chǔ)能能力。這相當(dāng)于一座特大型城市的用電負(fù)荷，將有力促進(jìn)我國新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建。

產(chǎn)業(yè)開發(fā)遭遇瓶頸

江蘇省常州市金壇區(qū)擁有我國東部地區(qū)綜合指標(biāo)最佳的大型鹽礦，該地區(qū)鹽穴空間開發(fā)利用也走在全國前列。

“新型地下空間開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)潛力巨大，從金壇區(qū)鹽穴儲(chǔ)氣項(xiàng)目運(yùn)營情況看，建成的每腔鹽穴每年租金約200萬至400萬元，其價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過采鹵制鹽的價(jià)值。”自然資源部咨詢研究中心公共政策研究所副研究員劉炎說。

然而，鹽穴空間在具備可觀經(jīng)濟(jì)潛力的同時(shí)，也面臨著多重現(xiàn)實(shí)困境。

“我國地下空間儲(chǔ)能的發(fā)展起步相對(duì)較晚，相關(guān)管理制度尚不完善，尤其是相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度明顯滯后于實(shí)踐需求，這制約了其開發(fā)利用進(jìn)程。”劉炎指出。

其中一個(gè)不容忽視的問題是鹽穴所有權(quán)歸屬爭議：鹽礦采完以后，鹽穴空間的產(chǎn)權(quán)到底屬于鹽礦企業(yè)還是屬于國有?這個(gè)問題目前并無定論，仍處于“灰色地帶”。

“根據(jù)我國憲法和礦產(chǎn)資源法，鹽穴所依附的巖鹽資源歸國家所有，但鹽穴本身作為地下空間資源，其所有權(quán)是否直接等同于巖鹽資源存在爭議。”劉炎說。

長期以來，我國法律對(duì)于采礦權(quán)滅失后留下的地下空間歸屬界定不清。

南京審計(jì)大學(xué)工程審計(jì)學(xué)院教授陳永泰一直關(guān)注鹽穴儲(chǔ)能項(xiàng)目的發(fā)展。陳永泰告訴記者，目前部分鹽企會(huì)以一定期限對(duì)外租賃鹽穴。但租賃期間，一旦遭遇政策變化，涉及地下空間使用項(xiàng)目的前景和經(jīng)濟(jì)性都將存疑。

“這是我們目前比較擔(dān)心的問題。”一位業(yè)內(nèi)人士坦言，“在推進(jìn)地下空間使用項(xiàng)目時(shí)，我們感覺心里沒底。”

記者在采訪中了解到，當(dāng)鹽穴地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬與礦業(yè)權(quán)交叉時(shí)，有時(shí)會(huì)牽扯多方“拉鋸”。例如，在油氣資源與鹽鹵資源富集的重疊區(qū)域，不同礦種的礦業(yè)權(quán)在垂直空間上發(fā)生重疊，可能導(dǎo)致開發(fā)權(quán)益難以協(xié)調(diào)。

這一矛盾在江漢平原地區(qū)尤為尖銳。該區(qū)域2000多平方公里的范圍，幾乎均被油氣探礦權(quán)或采礦權(quán)覆蓋。油田方擔(dān)心鹽穴造腔破壞油氣層結(jié)構(gòu)，出于維護(hù)礦權(quán)單一性、生產(chǎn)安全性及未來開發(fā)權(quán)益的考量，很難同意鹽礦礦權(quán)與油氣礦權(quán)在垂直空間上的重疊。因而，這里出現(xiàn)了“油鹽打架”的局面，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮罅績?yōu)質(zhì)鹽穴資源因無法協(xié)調(diào)礦權(quán)關(guān)系而處于“凍結(jié)”狀態(tài)。

另外一個(gè)發(fā)展瓶頸是，巖鹽礦產(chǎn)資源開發(fā)與地下鹽穴空間資源利用之間缺乏有效統(tǒng)籌。

基于目前的實(shí)際情況，我國用于建設(shè)鹽穴儲(chǔ)氣庫項(xiàng)目的鹽礦開采回采率約為5%——遠(yuǎn)低于相關(guān)部門規(guī)定的巖鹽礦床不低于23%的開采回采率。也就是說，建設(shè)用于儲(chǔ)能的鹽穴，需要鹽企犧牲部分采鹽收益。

“鹽礦企業(yè)通過采鹽產(chǎn)生收益，但利用鹽穴進(jìn)行儲(chǔ)氣，鹽穴周圍的巖鹽層需要達(dá)到足夠厚度，才能保證鹽穴的穩(wěn)定性和密封性。”侯虎燦說。

劉炎分析，建設(shè)鹽穴儲(chǔ)氣庫與采鹽本質(zhì)上是兩種業(yè)態(tài)，二者在目標(biāo)、工藝設(shè)計(jì)等方面存在顯著差異。儲(chǔ)氣庫以長期穩(wěn)定性和安全性為核心，需犧牲部分采出率以優(yōu)化腔體形態(tài);而采鹽工藝追求最高效率溶解鹽巖并提取鹵水，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的充分利用，因此對(duì)腔體形態(tài)控制要求較低。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，協(xié)調(diào)新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)鹽礦產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系至關(guān)重要。鹽企在鹽礦開采過程中，為實(shí)現(xiàn)利潤最大化，一般會(huì)應(yīng)采盡采。但是如果把鹽穴采到“磨底”或者“串通”的程度，就很難用來儲(chǔ)能了。這會(huì)使鹽穴真的變成廢棄資源。

今年4月，江蘇省淮安市自然資源和規(guī)劃局公布《淮安市鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法(征求意見稿)》。關(guān)于該征求意見稿起草情況的說明提到，現(xiàn)有土地管理法、礦產(chǎn)資源法、民法典等上位法，未專門界定鹽穴的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。法規(guī)的缺失導(dǎo)致政府與企業(yè)因權(quán)屬爭議、利益分配產(chǎn)生沖突，不利于鹽穴的安全開發(fā)利用，地下資源價(jià)值無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。

地方試點(diǎn)尋求破局

圍繞地下鹽穴空間開發(fā)利用面臨的諸多問題，多地開展了相關(guān)探索。

為了加強(qiáng)鹽穴資源創(chuàng)新性配置管理，2025年1月，江蘇省常州市人民政府印發(fā)《常州市新型地下空間(鹽穴)開發(fā)利用管理辦法》，明確鹽穴地下國有建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用，參照地表國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用的方式和程序辦理。這意味著，將深層鹽穴地下空間認(rèn)定為國家所有。

今年1月，湖北省應(yīng)城市自然資源和規(guī)劃局公布《應(yīng)城市新型地下空間(鹽穴)開發(fā)利用管理辦法(草案)》(征求意見稿)。該辦法提出，應(yīng)城市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)鹽穴開發(fā)利用管理工作。

《淮安市鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法(征求意見稿)》則提出，開發(fā)利用鹽穴應(yīng)當(dāng)依法取得地下國有建設(shè)用地使用權(quán)。

劉炎介紹，目前，在我國相關(guān)學(xué)界和管理部門中，“從國家安全和公共利益出發(fā)，地表以下一定范圍之外的地下空間，其所有權(quán)應(yīng)歸屬于國家”這一觀點(diǎn)得到廣泛認(rèn)同。常州市便采取此制度理念，明確將深層鹽穴地下空間認(rèn)定為國家所有。但在缺乏法律支撐的情況下，這種做法仍存在法律風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)糾紛。

實(shí)際上，在全國性法律規(guī)范尚未建立的情況下，各地的鹽穴開發(fā)利用，只能在矛盾和爭議中摸索前行。

為協(xié)調(diào)新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，中國能建數(shù)科集團(tuán)采取了不同嘗試。其中包括在鹽礦開采之前，主動(dòng)與鹽企進(jìn)行溝通，按照壓縮空氣儲(chǔ)能項(xiàng)目的要求提前定制鹽穴儲(chǔ)氣庫，引導(dǎo)鹽企以適合鹽穴儲(chǔ)氣庫建設(shè)的方式來采礦。

“關(guān)于鹽穴地下空間利用，目前國家層面尚無相關(guān)法律法規(guī)和政策舉措。但隨著新能源裝機(jī)規(guī)模的快速增長，發(fā)展長時(shí)大規(guī)模儲(chǔ)能已勢在必行。”完顏祺琪建議，國家層面盡快開展相關(guān)立法研究，同時(shí)進(jìn)一步厘清我國鹽穴地下空間分布及利用現(xiàn)狀，明確可用于鹽穴儲(chǔ)能的資源潛力。

他還提出，在當(dāng)前情況下，各鹽穴儲(chǔ)能項(xiàng)目可從實(shí)際出發(fā)，采取礦權(quán)換股權(quán)、鹵水換礦權(quán)、鹽穴老腔租賃、空間購買等多元化合資合作模式。

“鑒于鹽穴空間已成為一種重要資源，有必要對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌管理，以促進(jìn)鹽穴空間的規(guī)范利用。同時(shí)，建議相關(guān)主管部門加強(qiáng)鹽穴使用全生命周期的監(jiān)管。”侯虎燦說道。

陳永泰認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，解決深層地下空間開發(fā)的核心困境，關(guān)鍵在于從法律層面剝離“地表土地”“地下礦產(chǎn)”與“地下空間”的三方關(guān)系，確立深層地下空間作為獨(dú)立自然資源資產(chǎn)的法律地位。

陳永泰建議，在制定新《礦產(chǎn)資源法》配套政策制度時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確深層地下空間，特別是具備戰(zhàn)略儲(chǔ)備功能的鹽穴、油氣藏的所有權(quán)、利用權(quán)及用益物權(quán)等權(quán)屬關(guān)系，以減少因權(quán)屬不清引發(fā)的爭議，為資源的高效配置提供清晰的法律依據(jù)。

為加快鹽穴等新型地下空間的開發(fā)利用，劉炎認(rèn)為，應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)層面總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的鹽穴等新型地下空間產(chǎn)權(quán)管理制度。

劉炎建議，明確鹽穴等新型地下空間權(quán)利類型，探索由政府相關(guān)部門統(tǒng)一行使所有權(quán)職責(zé);編制新型地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，并將其納入國土空間總體規(guī)劃體系;同時(shí)，探索建立新型地下空間建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)機(jī)制，細(xì)化出讓規(guī)則和出讓流程。

針對(duì)鹽穴儲(chǔ)能因需預(yù)留保護(hù)層致使資源回采率偏低的特殊工藝要求，陳永泰建議完善礦產(chǎn)資源考核評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建涵蓋資源回采率、地下空間利用效率、運(yùn)營安全等指標(biāo)的多維度考核體系。

同時(shí)，陳永泰建議，出臺(tái)試點(diǎn)支持政策，將鹽穴納入國家戰(zhàn)略性資源，將服務(wù)于國家骨干管網(wǎng)調(diào)峰、石油儲(chǔ)備及大規(guī)模壓縮空氣儲(chǔ)能的重點(diǎn)鹽穴項(xiàng)目視同國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行管理。