當(dāng)?shù)貢r間2015年8月3日，奧巴馬宣布“終極版”CPP，收獲的除了掌聲，還有諸多反對。

美國迄今最雄心勃勃的氣候政策遭遇滑鐵盧。

當(dāng)?shù)貢r間2016年2月9日(以下均為當(dāng)?shù)貢r間)，美國最高法院裁定，在有關(guān)《清潔電力計劃》(CleanPowerPlan，以下簡稱CPP)的法律訴訟懸而未決期間，各州暫緩執(zhí)行該計劃。

美國清潔電力計劃

美國環(huán)保局在回復(fù)南方周末記者的郵件中稱，對裁定“感到失望”，但也“表示理解”：“這是法律過程的一部分。”

反對者則歡迎最高法院按下暫停鍵。“作為訴訟方之一，我們很高興看到最高法院同意我們并阻止這項法規(guī)。”美國國家礦業(yè)協(xié)會(NMA)傳播副總監(jiān)波波維奇(LukePopovich)告訴南方周末記者。

中國人民大學(xué)國際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華聯(lián)想到中國近年的“去煤化”之爭。“清潔電力在發(fā)達(dá)國家尚且受到各種阻撓，我們是煤炭大國，又是在生存發(fā)展階段面對這樣的挑戰(zhàn)，解決起來要困難得多。”

訴訟纏身

2015年8月3日，美國總統(tǒng)奧巴馬和美國環(huán)保局公布了最終版CPP，主要目的是通過限制美國發(fā)電廠的二氧化碳排放來應(yīng)對氣候變化。在推廣視頻里，環(huán)保局局長麥卡錫(GinaMcCarthy)向觀眾強調(diào)的第一個數(shù)據(jù)是：化石燃料發(fā)電廠是美國最大的二氧化碳排放源，占總排放量的31%。

CPP文本長達(dá)1560頁，它也擁有一個與此匹配的宏大減排目標(biāo)：到2030年，美國電力行業(yè)的碳排放將比2005年減少32%。美國環(huán)保局為各州規(guī)定了不同的二氧化碳排放量，各州自行決定實現(xiàn)手段。一般而言，目前排放量越多的州面臨的減排任務(wù)越重。各州需要在2016-2018年提交各自的計劃，最晚從2022年開始實施減排，并持續(xù)到2030年。如果某個州拒絕拿出計劃，將由美國環(huán)保局幫助其制定。10月23日，美國環(huán)保局在聯(lián)邦公報中正式發(fā)布該計劃。當(dāng)天，西弗吉尼亞州、得克薩斯州等24州向華盛頓巡回上訴法院(以下簡稱“上訴法院”)聯(lián)合起訴環(huán)保局。領(lǐng)銜提起訴訟的西弗吉尼亞州總檢察長認(rèn)為CPP超出政府法定權(quán)力，涉嫌違憲。11月18日，CPP被國會以52票比46票予以否決。然而一個月后，奧巴馬在白宮行使了總統(tǒng)擱置否定權(quán)，清潔電力計劃于12月22日正式生效。反對CPP的各州向上訴法院要求，在法律訴訟未塵埃落定之前，政府暫停實施該計劃。2016年1月，上訴法院拒絕了這一提議。就在各州開始著手制定各自的減排計劃時，最高法院以5票贊成4票反對通過了暫緩實施CPP的裁定。“一次不同尋常的遠(yuǎn)投。”現(xiàn)任自然資源保護協(xié)會(NRDC)氣候和清潔空氣項目主管多尼格曾在克林頓時期擔(dān)任美國環(huán)保局氣候政策負(fù)責(zé)人，2016年2月21日，他在回復(fù)南方周末記者的郵件中表示：“這只是暫停，直到訴訟結(jié)束法院做出最后裁決。”據(jù)多尼格介紹，反對者常以CPP違憲侵犯州的權(quán)益、《清潔空氣法》未授權(quán)美國環(huán)保局管理碳排放、環(huán)保局無權(quán)為發(fā)電廠設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等理由提起訴訟。“從最高法院近日決議來看，有理由相信大部分法官最終會投票贊成清潔電力計劃。”“極其令人吃驚，這意味著最高法院第一次叫停一個還沒在下級法院走完論證程序的備受矚目的案件。”環(huán)境和能源研究所(EESI)政策研究員斯莫(LauraSmall)告訴南方周末記者，“暫停”裁定堪稱“史無前例”。“清潔電力計劃面對的訴訟多于其他任何環(huán)境法規(guī)。”斯莫發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)有15起針對CPP的訴訟提交至法院：27個州在4起案件中起訴美國環(huán)保局，美國商會領(lǐng)頭發(fā)起一項訴訟，還有一些電力公司、煤炭公司、礦業(yè)利益團體也提起了訴訟。

能源格局重新洗牌

按照清潔電力計劃的減排路線，燃煤電廠首當(dāng)其沖。雖然最近幾年美國的頁巖氣革命降低了天然氣發(fā)電的成本，但燃煤發(fā)電仍然是美國電力的主要來源。2015年，美國剩下491座燃煤電廠，提供全國34%的電量，但其碳排放量占到電力行業(yè)總排放量的77%。CPP列舉出最佳減排系統(tǒng)的三項措施，全部針對燃煤電廠：不僅要求燃煤電廠提高熱效率，而且要求將它們盡快轉(zhuǎn)變?yōu)榈团欧诺奶烊粴獍l(fā)電廠或零排放的可再生能源發(fā)電廠。美國能源信息署(EIA)預(yù)測，如果不實施清潔電力計劃，到2030年燃煤發(fā)電量占比將與目前的水平大致相當(dāng)。而按照CPP的規(guī)定，到2030年煤電的比重將下降到25%左右。這將導(dǎo)致到2020年美國所有的主要煤炭產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)減產(chǎn)，坑口電煤價格(即不含運輸費)到2030年將額外降低10%。印第安納州州長對媒體稱，奧巴馬在“向煤炭宣戰(zhàn)”。該州高度依賴煤炭，八成電力來自燃煤。“印第安納人知道，煤炭對我們而言意味著工作和低價能源。”當(dāng)支持者強調(diào)CPP能使美國電力行業(yè)減排32%時，反對者使用的是另外一個數(shù)據(jù)。“如此巨大的代價，只能使全球的碳排放降低0.05%!”波波維奇告訴南方周末記者，美國國家礦業(yè)協(xié)會的研究顯示，CPP會使過半州的批發(fā)電力價格上漲46%。“我們也不認(rèn)為環(huán)保局有權(quán)向各州推行總統(tǒng)的昂貴電力計劃。各州有權(quán)利管理他們自己的電網(wǎng)。”“反對者當(dāng)然會說CPP抬升電價，卻沒有顯著減排;也會說CPP是聯(lián)邦權(quán)力擴張的例證，政府非法干涉各州。只有第二個理由可能被(法院)采納。”斯莫說。“反對CPP的論調(diào)本質(zhì)上是出于經(jīng)濟利益。”美國可再生能源協(xié)會(ACORE)傳播總監(jiān)哈利(KevinHaley)認(rèn)為，CPP的反對者主要是煤礦企業(yè)和相關(guān)利益集團，隨著天然氣和可再生能源崛起，煤炭行業(yè)風(fēng)光不再，逐漸喪失在發(fā)電領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。可再生能源是CPP最大的受益者。據(jù)美國能源信息署估計，到2030年，CPP能使風(fēng)能和太陽能的發(fā)電量額外增長近一倍，可再生能源發(fā)電量將占總發(fā)電量的18.7%。“反對已經(jīng)過時了，低碳經(jīng)濟是美國的未來，唯一的問題是我們多快能到達(dá)。”哈利向南方周末記者表示，由于在能效、可再生能源和天然氣技術(shù)上具備優(yōu)勢，他相信美國可以做到在減排的同時不犧牲經(jīng)濟。“清潔電力計劃絕對會是一項有效的政策。”他說，“陷入法律糾紛是因為它只將矛頭對準(zhǔn)電力生產(chǎn)部門。但如果沒能完全實施，美國下一步可能采取其他措施，比如碳稅。”

60%民眾支持

僅從民意調(diào)查來看，清潔電力計劃受到美國公眾歡迎。CPP最終版本公布后，保育選民聯(lián)盟(LCV)委托民調(diào)機構(gòu)進行全國電話調(diào)查，結(jié)果顯示大部分美國選民贊同清潔電力計劃(60%支持，27%強烈支持)。美國皮尤研究中心的民意調(diào)查顯示，69%的美國人認(rèn)為全球變暖是個嚴(yán)重的問題。“令人驚訝的是，大部分電力公司也希望推動清潔電力計劃。”多尼格說。2016年初一項針對515名電力公司主管的調(diào)查顯示，超過三分之二的受訪者認(rèn)為環(huán)保局應(yīng)保持甚至強化減排目標(biāo)和時間表。廣泛的支持并未減少CPP面臨的阻力。“很多利益集團不希望看到聯(lián)邦在氣候問題上采取行動，尤其當(dāng)它告訴各州要將能源部門改造得更具可持續(xù)性的時候。”斯莫說。最高法院按下暫停鍵后，白宮當(dāng)天發(fā)表申明稱“不贊同”裁定。“在自愿的基礎(chǔ)上，我們會繼續(xù)和想合作的州保持合作，必要時為相關(guān)具體項目提供額外信息。”美國環(huán)保局發(fā)言人告訴南方周末記者，暫停期間，CPP的實施和執(zhí)行已被擱置，不再要求各州在2016年9月6日前提交初步計劃。與此同時，西弗吉尼亞州和得克薩斯州總檢察長寫信呼吁各州“放下手中的鉛筆”。他們在信中寫道，暫停裁定意味著CPP現(xiàn)在沒有合法效力，在司法審查的過程中，沒有必要浪費納稅人的錢。先進能源經(jīng)濟協(xié)會(AEE)向南方周末記者提供的統(tǒng)計圖顯示，截至2016年2月17日，有13個州明確表示暫?；蛲Ｖ怪贫ㄔ毺峤唤o美國環(huán)保局的減排計劃，17個州表示將繼續(xù)制定計劃，6個州稱在重審法規(guī)，其余州暫未回應(yīng)。“CPP的復(fù)雜性在于它在州一級影響到了太多機構(gòu)的權(quán)限。美國環(huán)保局的大部分規(guī)定只影響州環(huán)保局。”美國各州政府能源部門全國聯(lián)合協(xié)會(NASEO)高級主管索賓(RodneySobin)向南方周末記者介紹，就在最高法院做出裁定后的第三天，他們聯(lián)合美國公用事業(yè)監(jiān)管委員會、美國空氣潔凈機構(gòu)協(xié)會舉辦了一個工作坊，探討圍繞CPP政府機構(gòu)如何開展合作，環(huán)保局局長麥卡錫也發(fā)表了致辭。“NASEO并不對CPP持特定立場，但當(dāng)我們的成員州視其為一項選擇或機遇時，我們致力于支持它們。”索賓說。