利用“未利用地”進(jìn)行光伏電站建設(shè)有利于節(jié)約土地資源和企業(yè)開發(fā)成本，亦屬于政策鼓勵(lì)的方向。從我國土地管理法規(guī)體系來看，建設(shè)用地管理比較成熟規(guī)范，未利用地分類、規(guī)劃與配套法規(guī)政策相對(duì)滯后;未利用地的確認(rèn)(即未利用地同時(shí)被認(rèn)定為林地、草原)，未利用地的利用方式(轉(zhuǎn)建設(shè)用地、租賃、承包)以及未利用地的規(guī)劃許可等問題，成為影響光伏電站用地合規(guī)性的重要因素。光伏開發(fā)企業(yè)在利用“未利用地”過程中，應(yīng)深入調(diào)研了解各地土地利用政策，減少企業(yè)用地合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。今天，為您扒一扒光伏項(xiàng)目用地中的未利用地、林地及草地的沖突與解決。

如何利用未利用地開發(fā)光伏電站項(xiàng)目

根據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)的規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源部門備案;對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。根據(jù)該《意見》的規(guī)定，光伏企業(yè)開發(fā)光伏電站項(xiàng)目使用未利用地，可分為兩部分，第一部分為不改變土地用途的，通常指光伏組件方陣用地，可通過租賃等方式取得;第二部分為改變土地用途的，通常指變電站、綜合管理用房及生活服務(wù)設(shè)施用地，因其在未利用地上建造永久性建筑，需要辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批手續(xù)。

租賃及承包

根據(jù)未利用地的所有權(quán)權(quán)屬不同，可分為國有未利用地和農(nóng)村集體所有未利用地。對(duì)于國有未利用地，應(yīng)與當(dāng)?shù)貒临Y源局簽訂《國有未利用地租賃協(xié)議》;對(duì)于農(nóng)村集體所有未利用地，通常指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》(國主席令第73號(hào))的規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，應(yīng)當(dāng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)簽訂《土地承包協(xié)議》。此種情形下應(yīng)當(dāng)注意，以其他方式承包農(nóng)村土地的，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。此外，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。光伏企業(yè)在取得農(nóng)村集體所有的“四荒”土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)特別注意集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先承包權(quán)和民主決議程序;此外，對(duì)于農(nóng)村集體所有的、已通過家庭承包或招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“四荒”土地，光伏企業(yè)可通過土地承包經(jīng)營權(quán)租賃的方式從承包方處取得土地使用權(quán)。

未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

根據(jù)《意見》的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》(2011修訂)的規(guī)定，具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。例如，新疆維吾爾自治區(qū)于2011年7月1日起實(shí)施的《關(guān)于減免土地出讓金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)有關(guān)問題的通知》(新政辦發(fā)〔2011〕115號(hào))規(guī)定，在對(duì)口支援受援地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，使用戈壁荒灘(林地、草地除外)建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的，獲得國有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人可免交土地出讓金。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用國有未利用地的工業(yè)項(xiàng)目，工業(yè)用地出讓最低價(jià)可按所在地土地等別相對(duì)應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的50%執(zhí)行。光伏企業(yè)在未利用地上建造永久性建筑，改變了未利用地的用途，應(yīng)按項(xiàng)目所在地的規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

當(dāng)未利用地遇上林地

光伏企業(yè)在光伏電站開發(fā)用地問題上，經(jīng)常會(huì)遇到的一個(gè)問題便是，一塊土地在國土資源部門被認(rèn)定為未利用地，而在林業(yè)主管部門則被認(rèn)定為林地。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因主要是國土資源部門和林業(yè)主管部門對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范不同，相關(guān)數(shù)據(jù)庫并沒有聯(lián)網(wǎng)，從而存在一塊土地被重復(fù)登記為不同類型的情形。根據(jù)國家林業(yè)局于2015年11月27日印發(fā)的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))，對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。但對(duì)于變電站、綜合樓等永久性用地部分，需要改變林地性質(zhì)，屬于建設(shè)項(xiàng)目使用林地情形。一塊土地一旦被林業(yè)主管部門登記為林地，即同時(shí)符合林業(yè)主管部門和國土資源部門的要求。

林地占用、征用

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第35號(hào))的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。根據(jù)該定義，光伏電站項(xiàng)目使用林地，其變電站、綜合管理用房及生活服務(wù)設(shè)施用地因需要在林地上建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，屬于建設(shè)項(xiàng)目使用林地的情形。

根據(jù)《森林法(1998修正)》(主席令第〔3〕號(hào))的規(guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。

光伏企業(yè)開發(fā)光伏電站項(xiàng)目，需要占用或者征用林地的，必須遵守下列規(guī)定：

(1)光伏電站項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。

(2)占用或者征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核;占用或者征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征用重點(diǎn)林區(qū)的林地的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

(3)用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務(wù)院林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證。

(4)占用或者征用林地未被批準(zhǔn)的，有關(guān)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)自接到不予批準(zhǔn)通知之日起7日內(nèi)將收取的森林植被恢復(fù)費(fèi)如數(shù)退還。

臨時(shí)占用林地

光伏企業(yè)開發(fā)光伏電站項(xiàng)目，需要臨時(shí)占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時(shí)占用的林地上修筑永久性建筑物;占用期滿后，用地單位必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。

根據(jù)《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))的規(guī)定，光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

非法占用林地法律后果

根據(jù)《森林法實(shí)施條例》(國務(wù)院令第278號(hào))的規(guī)定，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。臨時(shí)占用林地，逾期不歸還的，依照前款規(guī)定處罰。

根據(jù)《刑法修正案(二)》(主席令第56號(hào))的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

當(dāng)未利用地遇上草地

對(duì)于一塊土地被國土資源部門認(rèn)定為未利用地，而同時(shí)被草原管理部門認(rèn)定為草地的情形，目前尚未有出臺(tái)類似于《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))的規(guī)定。因此，光伏電站項(xiàng)目建設(shè)涉及草地的情形，需要按照《土地管理法(2004修正)》(主席令第28號(hào))、《草原法》(主席令第5號(hào))及《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》(農(nóng)業(yè)部令2014年第3號(hào))的規(guī)定依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

草原征用、使用

根據(jù)《草原法》(主席令第5號(hào))的規(guī)定，進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原;確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》(農(nóng)業(yè)部令2014年第3號(hào))的規(guī)定，實(shí)行基本草原保護(hù)制度，嚴(yán)格控制草原轉(zhuǎn)為其他用地。礦藏開采和工程建設(shè)確需征用或使用草原的，依照下列規(guī)定的權(quán)限辦理：(一)征用、使用草原超過七十公頃的，由農(nóng)業(yè)部審核;(二)征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級(jí)人民政府草原行政主管部門審核。征占用草原應(yīng)當(dāng)征得草原所有者或使用者的同意;征占用已承包經(jīng)營草原的，還應(yīng)當(dāng)與草原承包經(jīng)營者達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

草原征占用單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向具有審核審批權(quán)限的草原行政主管部門提出草原征占用申請(qǐng)。礦藏開采和工程建設(shè)等確需征用、使用草原的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)填寫《草原征占用申請(qǐng)表》，同時(shí)提供下列材料：

(一)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件;

(二)草原權(quán)屬證明材料;

(三)有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位做出的包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的項(xiàng)目使用草原可行性報(bào)告;

(四)與草原所有權(quán)者、使用者或承包經(jīng)營者簽訂的草原補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等補(bǔ)償協(xié)議。

臨時(shí)占用草原

需要臨時(shí)占用草原的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時(shí)占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時(shí)占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物;占用期滿，用地單位必須恢復(fù)草原植被并及時(shí)退還。

臨時(shí)占用草原的，應(yīng)當(dāng)提供草原權(quán)屬證明材料、有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位做出的包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的項(xiàng)目使用草原可行性報(bào)告以及草原植被恢復(fù)方案以及與草原所有者、使用者或承包經(jīng)營者簽訂的草原補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償協(xié)議。

非法使用草原的法律后果

未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法使用草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令退還非法使用的草原，對(duì)違反草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃擅自將草原改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)草原植被，并處草原被非法使用前三年平均產(chǎn)值六倍以上十二倍以下的罰款。

光伏項(xiàng)目未利用地合規(guī)問題把握要點(diǎn)

綜上所述，光伏企業(yè)在處理光伏電站項(xiàng)目用地中遇到未利用地、林地和草地的情形時(shí)，應(yīng)特別注意以下問題：

土地性質(zhì)

伏企業(yè)在處理光伏項(xiàng)目用地問題時(shí)，應(yīng)首先明確擬用地的土地用途，是農(nóng)用地、建設(shè)用地還是未利用地。對(duì)于不同性質(zhì)的土地，應(yīng)適用不同的取得方式。對(duì)于存在“雙重屬性”的土地，根據(jù)與當(dāng)?shù)貒临Y源部門和相關(guān)主管部門積極溝通，確保合法合規(guī)用地。

土地權(quán)屬

對(duì)于擬用于建設(shè)光伏電站的土地，在確定其土地性質(zhì)后，光伏企業(yè)應(yīng)明確擬用地的所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬，即擬用地是國家所有還是集體所有，該土地上是否有其他在先使用權(quán)人。土地所有權(quán)權(quán)屬?zèng)Q定了是簽訂《土地租賃合同》還是《土地承包合同》抑或土地出讓或劃撥相關(guān)合同，以及解決簽約主體是誰的問題。

土地用途

根據(jù)光伏電站項(xiàng)目建設(shè)的具體內(nèi)容，通?？煞譃楣夥M件方陣、變電站、綜合樓、生活服務(wù)設(shè)施以及送出線路。對(duì)于光伏組件方陣用地，如不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的未利用地部分，可按原地類認(rèn)定，通過租賃等方式獲取土地使用權(quán)(可結(jié)合“農(nóng)光互補(bǔ)”、“林光互補(bǔ)”等模式)，用地應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源部門備案;對(duì)于項(xiàng)目建筑永久性占用未利用地部分(如變電站、綜合樓和生活服務(wù)設(shè)施)，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù);對(duì)于送出線路用地，可根據(jù)項(xiàng)目所在地的規(guī)定進(jìn)行“點(diǎn)征”或以地役權(quán)方式取得土地使用權(quán)。

光伏電站項(xiàng)目建設(shè)通常三到六個(gè)月可完工，而一些涉及到建設(shè)用地審批手續(xù)的辦理往往需要六個(gè)月甚至更長時(shí)間。為確保光伏電站項(xiàng)目建設(shè)合法合規(guī)，建議光伏企業(yè)在項(xiàng)目開發(fā)前期即對(duì)土地用地進(jìn)行技術(shù)層面和法律層面的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)土地存在合規(guī)性問題后及時(shí)與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T溝通，通過咨詢專業(yè)人士確保企業(yè)合法合規(guī)使用土地，避免因未批先建、邊批邊建、少批多占等非法用地行為受到行政處罰。