PPP原來(lái)直譯是“公私合作伙伴關(guān)系”，講的是公共部門(mén)（當(dāng)然公共部門(mén)公共權(quán)力具體的執(zhí)行者是政府）和私人部門(mén)、非政府的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)這些市場(chǎng)主體在一起,按伙伴關(guān)系來(lái)合作；中國(guó)現(xiàn)在官方的文件用語(yǔ)，是意譯為“政府和社會(huì)資本合作”。我作為研究者觀察，這樣的翻譯當(dāng)然有它的好處，一般的社會(huì)公眾聽(tīng)起來(lái)更容易馬上理解這是政府和企業(yè)、和持有非政府預(yù)算資金的社會(huì)資本的主體在一起，來(lái)實(shí)施合作，共同去做公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)這樣的項(xiàng)目的建設(shè)。

具體結(jié)合中國(guó)國(guó)情做一個(gè)點(diǎn)評(píng)的話，就要說(shuō)到，政府和社會(huì)資本合作里，包括政府和國(guó)有企業(yè)，有可能形成PPP合作關(guān)系，這就主要是中國(guó)特色了。國(guó)際上的PPP，一般自然而然是不考慮國(guó)有企業(yè)的，但在中國(guó)實(shí)際情況里，民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)都可以成為和政府合作一起來(lái)做PPP的伙伴關(guān)系一方。當(dāng)然，文件也規(guī)定國(guó)有企業(yè)是需要“符合條件”的，這方面我們也可以把握一下：所謂符合條件，實(shí)際生活里就是國(guó)有企業(yè)如作為政府的合作伙伴，雙方是平等民事主體的關(guān)系，要簽合同的，這個(gè)關(guān)系處理上，作為企業(yè)一方的國(guó)有企業(yè)對(duì)于要合作的政府一方而言，不能存在行政隸屬關(guān)系，也不能存在控股這樣的產(chǎn)權(quán)紐帶。這是中國(guó)特色，我們今天也不展開(kāi)討論這個(gè)問(wèn)題。

中國(guó)實(shí)際生活中對(duì)于PPP，近年各個(gè)方面高度重視，企業(yè)界也在尋找自己相對(duì)應(yīng)的投資發(fā)展機(jī)會(huì)，我想在這里，把其中一個(gè)在學(xué)理層面值得探討的問(wèn)題稍微展開(kāi)說(shuō)一說(shuō)，就是政府和市場(chǎng)主體——無(wú)論國(guó)有企業(yè)也好，民營(yíng)企業(yè)也好，都是微觀市場(chǎng)主體定位，一起來(lái)做伙伴關(guān)系這樣的合作，雖然關(guān)于其重要意義大家已有很多值得肯定的探討，但是確實(shí)還有不少人有認(rèn)識(shí)上的困惑。我們研討了這么多年的政府和企業(yè)、政府和市場(chǎng)主體的關(guān)系，過(guò)去已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府和企業(yè)要?jiǎng)澢暹吔?，各有各的活?dòng)范圍，各自要把自己的定位處理好，不要越界——政府這邊既不越位，又不缺位，那就進(jìn)一步推進(jìn)到“井水不犯河水”、各行其道這個(gè)認(rèn)識(shí)。學(xué)術(shù)界過(guò)去反復(fù)說(shuō)過(guò)，流傳下來(lái)的說(shuō)法是“讓上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，到了這里就是讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，本來(lái)已達(dá)到這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)——這個(gè)認(rèn)識(shí)當(dāng)然有它的進(jìn)步意義，那就是在我們改革過(guò)程中樹(shù)立起市場(chǎng)要充分發(fā)揮作用、政府要實(shí)行自己職能調(diào)整的觀念，對(duì)政府越位、缺位這種錯(cuò)位問(wèn)題，必須改變，這是有很明顯的認(rèn)識(shí)進(jìn)步意義的，三中全會(huì)更是明確表達(dá)為整個(gè)資源配置中市場(chǎng)要發(fā)揮決定性作用，跟著的一句，是要求政府更好地發(fā)揮作用——這些如果說(shuō)是在改革開(kāi)放中我們已經(jīng)取得的基本共識(shí)，而新的疑惑、提問(wèn)是：到了PPP這里，怎么又開(kāi)始糊涂了，過(guò)去所講劃清邊界、井水不犯河水，早已強(qiáng)調(diào)了政府不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，怎么到了PPP里面看，政府的裁判員、運(yùn)動(dòng)員身份都沒(méi)少？

我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題提得很好。必須注意到，三中全會(huì)所說(shuō)的市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，這里面實(shí)際上包含著一個(gè)挑戰(zhàn)性、創(chuàng)新性地處理政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府和市場(chǎng)主體之間關(guān)系的命題。政府的職能轉(zhuǎn)變，政府和市場(chǎng)主體的關(guān)系，到PPP這里，已經(jīng)明顯表現(xiàn)出一個(gè)認(rèn)識(shí)框架內(nèi)的“螺旋式上升”，哲學(xué)上叫“否定之否定”。原來(lái)的政府直接操控企業(yè)，改變?yōu)榉智暹吔纭⒏饔懈鞯姆秶?，這是第一重否定，新的“否定之否定”，是螺旋式上升地認(rèn)識(shí)到政府和企業(yè)又可以一起做事了，而且是伙伴關(guān)系，不是“劃清邊界”這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的命題了。在一起和衷共濟(jì)地以伙伴關(guān)系來(lái)從事PPP項(xiàng)目建設(shè)，這個(gè)否定之否定，不是簡(jiǎn)單回到原來(lái)的層次或原點(diǎn)，是螺旋式上升的，是在提升認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上要應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)而做出我們必須有的成功創(chuàng)新。

這里面具體的裁判員和運(yùn)動(dòng)員的定位是怎樣的呢？首先要注意PPP帶來(lái)的項(xiàng)目投資機(jī)制，鮮明的新特征是陽(yáng)光化，每個(gè)PPP項(xiàng)目從一開(kāi)始都要經(jīng)過(guò)相關(guān)方面的識(shí)別、過(guò)濾、篩選，鎖定一部分可能項(xiàng)目以后，政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)要在一起做這些項(xiàng)目可行性研究基礎(chǔ)之上的“物有所值評(píng)價(jià)”、“財(cái)政承受能力論證”，再推到進(jìn)一步鎖定合作項(xiàng)目以后，形成政府和企業(yè)作為伙伴關(guān)系的項(xiàng)目合同，其中要包括所有相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方案。把這些都做到雙方認(rèn)為、可以討論的問(wèn)題已經(jīng)窮盡了的情況下，經(jīng)政府、企業(yè)自愿簽字，項(xiàng)目就取得了一個(gè)要受法律保護(hù)的合同形式，然后就可以進(jìn)入實(shí)際的建設(shè)過(guò)程了。

在這種PPP陽(yáng)光化流程里的不同環(huán)節(jié)上，總體看政府的裁判員和運(yùn)動(dòng)員身份，確實(shí)都不缺少，但是可以在不同的環(huán)節(jié)上合乎客觀規(guī)律地合理到位。比如，我認(rèn)為沒(méi)有簽合同時(shí)，在前面的項(xiàng)目識(shí)別、信息發(fā)布、相關(guān)的政策研討等方面，政府顯然有裁判員的身份——手上有公共權(quán)力，作為社會(huì)管理者必須對(duì)轄區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)的通盤(pán)規(guī)劃給出必要信息，還要負(fù)責(zé)這個(gè)規(guī)劃的水平達(dá)標(biāo)，規(guī)劃要經(jīng)受時(shí)間和歷史的考驗(yàn)。這些是政府不能不承擔(dān)的責(zé)任，不可能靠市場(chǎng)主體以“試錯(cuò)法”形成一個(gè)政府轄區(qū)內(nèi)通盤(pán)規(guī)劃、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和整個(gè)國(guó)土開(kāi)發(fā)合理化，政府手上握有公權(quán)，“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”，給出高水平的規(guī)劃，顯然這是帶有裁判員身份定位的，把那么多專家和社會(huì)成員互動(dòng)中各種各樣的意見(jiàn)整合在一起，最后拍板，是以裁判員的身份對(duì)這個(gè)規(guī)劃做出決策。再往后面的推進(jìn)過(guò)程中，政府還要按照規(guī)范掌握流程，必須披露相關(guān)各種公共政策的信息，這時(shí)候它有沒(méi)有裁判員身份？顯然也是有的，因?yàn)楣彩聞?wù)的規(guī)則、政策導(dǎo)向，只有政府作為公權(quán)在手的裁判員身份才可能有權(quán)威性的發(fā)布、全局性地給出必要政策信息，讓有意愿參加PPP的企業(yè)做到對(duì)政策了然于胸，來(lái)通盤(pán)考慮自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略策略，進(jìn)而考慮是不是足以下決心推進(jìn)到跟政府簽協(xié)議，來(lái)從事PPP的投資和建設(shè)。

但是如果我們?cè)偻伦?，推到政府和企業(yè)已經(jīng)把合同文本都談好了而正式簽訂合同的環(huán)節(jié)，到正式啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的時(shí)候，我認(rèn)為這時(shí)候作為具體伙伴一方的政府的身份，就是運(yùn)動(dòng)員了，它和簽約的企業(yè)這個(gè)時(shí)候一定應(yīng)是平等的，即以平等民事主體的身份來(lái)簽這個(gè)協(xié)議，進(jìn)而這個(gè)協(xié)議是要受合同法保護(hù)、受與合同法相關(guān)的我們整個(gè)法律法規(guī)體系的保障和制約的。這家政府這時(shí)候，就是定位為一個(gè)運(yùn)動(dòng)員，簽約意味著作為伙伴的一方，和企業(yè)一起，要通過(guò)一個(gè)正規(guī)的隆重婚禮，繼而要維持好、經(jīng)營(yíng)好一段“百年好合”的婚姻，完成整個(gè)PPP全流程。這期間如果政府自己毀約、不守約，和企業(yè)在這方面出現(xiàn)毀約、不守約行為一樣，都要受到依據(jù)法律形成的制約、問(wèn)責(zé)。所以，我作為學(xué)者也一直強(qiáng)調(diào)，在法律上，應(yīng)該認(rèn)為PPP的合同就是民事合同，政府和企業(yè)是真正的、實(shí)打?qū)嵉幕锇殛P(guān)系，這樣才可能有長(zhǎng)效機(jī)制，才可能讓企業(yè)有信心：這種受法律保護(hù)的伙伴關(guān)系里面雙方是平等的，政府也是運(yùn)動(dòng)員。

可能有朋友馬上就要問(wèn)：這時(shí)候裁判員到哪里去了？我說(shuō)，到了這個(gè)環(huán)節(jié)，裁判員是在法那里顯身，具體的這家政府，作為伙伴一方，他就是運(yùn)動(dòng)員，就這個(gè)PPP項(xiàng)目推行的全流程而言，這個(gè)身份是不能改變的。政府簽約了，也就必須恪守這個(gè)身份，必須履約守約。法是這時(shí)候的裁判員，政府如果不遵守這套規(guī)則、不履行合同的話，法這個(gè)裁判員會(huì)實(shí)施問(wèn)責(zé)，這就是習(xí)總書(shū)記所說(shuō)的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，具體來(lái)講我的理解就是把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法治化的籠子。

上面所說(shuō)這樣一個(gè)關(guān)系，顯然是在“否定之否定”的循環(huán)中，我們面對(duì)PPP創(chuàng)新，值得在學(xué)理上說(shuō)清楚的一個(gè)重要關(guān)系。政府的裁判員的身份和運(yùn)動(dòng)員的身份在PPP里面都有，但是在不同的環(huán)節(jié)上都是陽(yáng)光化的，應(yīng)該合理到位的。特別是在簽約以后，具體的伙伴關(guān)系定位情況下，項(xiàng)目中的政府一方就不能再設(shè)想自己同時(shí)還要兼任本項(xiàng)目裁判員的功能。上級(jí)政府這時(shí)候可能還有裁判員的身份，比如這個(gè)地方政府它簽約以后是運(yùn)動(dòng)員，但是上級(jí)的政府是否可能在某些事務(wù)上發(fā)揮裁判員的作用？顯然有可能。因?yàn)椴灰欢ㄓ辛耸裁醇m紛馬上對(duì)簿公堂，上級(jí)政府可以做調(diào)解，上級(jí)的政府必要時(shí)以裁判員的身份出面，給出信息，給出一些指導(dǎo)，應(yīng)是可以的、必要的，但調(diào)節(jié)無(wú)效后最終的糾紛解決機(jī)制，最后可以“一錘定音”的裁判員，還是由法律來(lái)充當(dāng)。

討論這個(gè)問(wèn)題，它的意義在于可以消除一部分關(guān)心PPP的朋友、特別是企業(yè)人士的疑慮。在理論上完全可以說(shuō)清楚：政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系來(lái)做的PPP建設(shè)里，裁判員和運(yùn)動(dòng)員兩種身份的真實(shí)的、合理的情況，既有制度創(chuàng)新特點(diǎn)，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的要求。