自上世紀(jì)70年代首次提出以來，可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)成為包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)廣泛接受的全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心概念和中軸原理，其強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，要求在滿足當(dāng)代人需求的同時(shí)又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的代際平衡，在突破資源承載力約束的“增長(zhǎng)的極限”的同時(shí)，又避免生態(tài)崩潰導(dǎo)致的“寂靜的春天”。PPP模式的源起，正是在發(fā)展過程中，由公共部門主導(dǎo)的供給無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求所致，對(duì)供給效率和資源平衡的追求是其天然驅(qū)動(dòng)力。同濟(jì)大學(xué)熊偉和諸大建老師由對(duì)象-過程-主體三個(gè)維度入手，從可持續(xù)發(fā)展的高度，將PPP模式在中國(guó)的演進(jìn)過程分為三個(gè)階段：以填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口的PPP1.0階段，全面提升公共治理能力并提高公共產(chǎn)品供給效率的PPP2.0階段，和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的PPP3.0階段。這不僅為完善PPP模式在中國(guó)發(fā)展的理論體系提供了更深層次的依據(jù)，同時(shí)對(duì)正處于跨越中等收入陷阱又同時(shí)面對(duì)有限資源承載力等復(fù)雜挑戰(zhàn)下的中國(guó)有更多現(xiàn)實(shí)的意義，值得所有PPP決策者和實(shí)踐者參考和借鑒，在身處1.0的時(shí)候，能夠抬起頭，看清前行的方向。

——肖光睿亞洲開發(fā)銀行高級(jí)PPP官員

截至目前為止發(fā)改委和財(cái)政部批復(fù)的PPP項(xiàng)目投資額加總起來已經(jīng)達(dá)到16萬(wàn)億，從此規(guī)模看來，PPP已經(jīng)成為推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)基本制度。但是此模式在實(shí)踐中依然存在諸多問題，迫切需要一套理論體系來引導(dǎo)中國(guó)PPP模式的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論作為全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心概念和中軸原理，已經(jīng)成為國(guó)際上城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)理論。本文從對(duì)象-過程-主體三個(gè)維度，探討了以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式。

對(duì)象維度：以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式3.0版本

目前應(yīng)用PPP模式最大的動(dòng)力來自于該模式解決了地方政府財(cái)政困難，因此我們將現(xiàn)階段定義為PPP1.0版本；在2.0版本下，PPP模式將會(huì)注重公共產(chǎn)品/服務(wù)的供給效率，例如，在不同行業(yè)和不同地區(qū)比較PPP模式與傳統(tǒng)模式的效率，從而選擇最優(yōu)模式。在3.0版本下，PPP模式將會(huì)以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，主要包括經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境可持續(xù)。

（1）經(jīng)濟(jì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要給社會(huì)資本帶來“長(zhǎng)期，穩(wěn)定，合理”的投資回報(bào)。“長(zhǎng)期”是指社會(huì)資本要有效的整合建設(shè)階段與運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段從而降低全壽命周期成本，避免承包商只重視短期的施工利潤(rùn)，忽略長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率。“穩(wěn)定”要求地方政府需要有持續(xù)支付的能力和信用。常見的問題是本屆政府實(shí)施的項(xiàng)目不被下一屆政府認(rèn)可，從而出現(xiàn)政府違約的現(xiàn)象。目前實(shí)踐中通過將項(xiàng)目納入政府中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算或者發(fā)改委/財(cái)政部示范項(xiàng)目庫(kù)等措施，都能有效避免此類風(fēng)險(xiǎn)；“合理”是指項(xiàng)目的利潤(rùn)率一方面要能吸引社會(huì)資本，另一方面又不能出現(xiàn)暴利。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性與合同的長(zhǎng)期性，項(xiàng)目初期很難做出準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)評(píng)估，因此要求有動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)機(jī)制，用來分配超額利潤(rùn)和救濟(jì)虧損的項(xiàng)目。

（2）社會(huì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要能給社會(huì)公眾提供“優(yōu)質(zhì)，低廉，覆蓋面廣”的公共產(chǎn)品和服務(wù)。“優(yōu)質(zhì)”是指社會(huì)資本方所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須要滿足產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的要求，通常PPP模式下的社會(huì)資本方比傳統(tǒng)模式下的政府更有節(jié)約成本的動(dòng)力，甚至不惜降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；“低廉”是指社會(huì)資本方所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須要考慮公眾的價(jià)格可承受能力，PPP模式下社會(huì)資本方會(huì)傾向于收取高額價(jià)格實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，但是由于公共產(chǎn)品的外部性，需要設(shè)定較低的價(jià)格以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化；“覆蓋面廣”是指社會(huì)資本方需要將公共服務(wù)提供給更多的地區(qū)和人群，這是因?yàn)镻PP模式下社會(huì)資本方會(huì)選擇性的投資在回報(bào)率高的地區(qū)和服務(wù)利潤(rùn)豐厚的人群，從而忽視了社會(huì)公平。

（3）環(huán)境可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要改善對(duì)城市“資源，環(huán)境，居民生活”的影響。PPP項(xiàng)目需要提高對(duì)城市資源的利用率，例如土地、淡水、綠化等資源；PPP項(xiàng)目需要減少對(duì)城市環(huán)境的影響，例如空氣污染，水污染，噪音污染，交通擁堵等；PPP項(xiàng)目需要改善對(duì)城市居民生活的影響，例如促進(jìn)就業(yè)，改善員工福利，健康等。在我國(guó)PPP模式實(shí)施中，由于忽視了對(duì)環(huán)境的關(guān)注，導(dǎo)致一些項(xiàng)目產(chǎn)生了很非常嚴(yán)重的后果。例如匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司與政府關(guān)于排污費(fèi)的糾紛，導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)噸污水直接排入松花江；蘭州威立雅水務(wù)水污染事件，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)四區(qū)居民生活用水停供4天。由于PPP項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響屬于外部性的內(nèi)容，政府要設(shè)定合理的機(jī)制將外部性內(nèi)部化，激勵(lì)企業(yè)為改善環(huán)境做出努力。

過程維度：PPP模式為可持續(xù)發(fā)展提供了資金來源

可持續(xù)發(fā)展指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發(fā)展。從基礎(chǔ)設(shè)施投資的視角來看，滿足后代人的需求就必須由當(dāng)代人做出投資。例如，當(dāng)下修建的公路，橋梁，隧道，其拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多年之后才能顯現(xiàn)；當(dāng)代人對(duì)生態(tài)環(huán)境和古建筑的保護(hù)性投入，其價(jià)值也隨著時(shí)間推移才能逐步被重視。既然可持續(xù)發(fā)展的投入與產(chǎn)出存在時(shí)間上的錯(cuò)位，那么融資需求就成為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重大難題。而PPP模式，作為地方政府的信用卡，可以用來透支未來，投資當(dāng)下。但是，理論與實(shí)踐的鴻溝使得這條道路極易走偏。

（1）當(dāng)代人所做的投資是否物有所值（ValueforMoney，VFM）？PPP模式不同發(fā)展時(shí)期，其物有所值的內(nèi)涵不同。PPP1.0版本下，由于政府是以引進(jìn)社會(huì)資本為目的，因此強(qiáng)調(diào)資本的可獲得性，而非物有所值；在PPP2.0版本下，物有所值主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率。PPP模式的效率優(yōu)勢(shì)只存在于某一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，并非所有的行業(yè)都適用，因此濫用PPP模式并不能實(shí)現(xiàn)物有所值；在PPP3.0版本下，物有所值主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，例如英國(guó)PFI模式下提出的物有所值評(píng)估體系就是基于3E：經(jīng)濟(jì)（economy），效率（efficiency）和效能（effectiveness），在一定程度上體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。我國(guó)目前財(cái)政部發(fā)布的《物有所值評(píng)估指引》主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，因此屬于PPP2.0版本下的物有所值評(píng)估體系，但是由于我國(guó)目前PPP實(shí)踐仍然處于1.0版本，該指引也并未得到有效實(shí)施。

（2）當(dāng)代人的透支額度是否超出了后代人的承受能力？基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的特點(diǎn)除了高額的建設(shè)性投資，后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用也隨著時(shí)間推移逐年增加，并且數(shù)額巨大（通常20-30年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本要高于初期建設(shè)成本）。短時(shí)間內(nèi)上馬巨量項(xiàng)目，并且大量透支未來地方政府的財(cái)政能力，將來會(huì)使得這些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)面臨巨大困難。特別是當(dāng)社會(huì)資本面臨困境需要財(cái)政支持或者政府回購(gòu)時(shí)，財(cái)政資金的短缺將會(huì)使得未來政府的解決途徑非常之少（拉丁美洲的PPP浪潮之后，因?yàn)榈胤秸?cái)政能力有限，大量的PPP項(xiàng)目被迫破產(chǎn)）。因此，PPP模式促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，需要嚴(yán)格控制政府在PPP項(xiàng)目中的支出義務(wù)。這一部分應(yīng)該在PPP項(xiàng)目《財(cái)政可承受能力評(píng)估》中得到落實(shí)。

（3）當(dāng)代人所做的投資決策是否代表后代人的利益（花別人的錢，謀自己的私利）？當(dāng)代人作為后代人的代理人，極易存在道德風(fēng)險(xiǎn)。如果大量透支未來，僅僅是為了滿足當(dāng)下地方政府政績(jī)需求或者短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將會(huì)給后代人留下沉重的負(fù)擔(dān)。因此，PPP模式下需要對(duì)實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行《可持續(xù)性評(píng)估》，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

主體維度：PPP模式下政府-企業(yè)-公眾的合作治理為可持續(xù)發(fā)展提供了制度優(yōu)勢(shì)

關(guān)于可持續(xù)發(fā)展與治理的研究表明，單純的依靠企業(yè)或者政府，都不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。合作治理（cooperativegovernance）和共同治理（metagovernance）被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)制度，其中主要包括政府，私營(yíng)部門和公眾。PPP模式，作為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作治理的具體形式，也會(huì)成為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。具體原因如下：

（1）創(chuàng)新是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展最重要的動(dòng)力，而創(chuàng)新必須通過私營(yíng)部門來實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是技術(shù)的創(chuàng)新，還是商業(yè)模式的創(chuàng)新，都需要對(duì)實(shí)施者提供巨大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而體制內(nèi)是無(wú)法提供這種激勵(lì)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，私營(yíng)部門的創(chuàng)新性正在變革傳統(tǒng)的供給模式，使得可持續(xù)發(fā)展日益變得可能。例如基于共享經(jīng)濟(jì)理論的摩拜單車，大大的提高了傳統(tǒng)由政府提供的公共單車的效率，私營(yíng)企業(yè)在技術(shù)與商業(yè)模式上的創(chuàng)新，將原來需要政府補(bǔ)貼才能提供的公共服務(wù)，變成了具有良好盈利性的產(chǎn)業(yè)。以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)(TOD)作為一種基于可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃理念，已經(jīng)提出二十多年，但是最終只有在私營(yíng)部門的主導(dǎo)下，才發(fā)展成為可以自負(fù)盈虧的商業(yè)模式（港鐵模式），并逐漸得到推廣。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要在PPP模式下找到可供推廣的創(chuàng)新點(diǎn)，特別是通過對(duì)有限資源的更高效率利用從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)成功。

（2）私營(yíng)部門關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，而可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此需要政府的規(guī)制與監(jiān)管。私營(yíng)部門主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很容易出現(xiàn)如下問題：重視施工利潤(rùn)，忽視運(yùn)營(yíng)維護(hù)效益，從而產(chǎn)生短視行為；收取高額票價(jià)，從而造成公共服務(wù)覆蓋面窄，以及不公平的現(xiàn)象；為了降低成本而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，從而對(duì)公共利益造成巨大損害；將投資集中在能帶來經(jīng)濟(jì)回報(bào)的設(shè)施，忽視了對(duì)環(huán)境保護(hù)，員工安全與福利，社會(huì)責(zé)任等方面的投入。從目前PPP實(shí)施的現(xiàn)狀來看，第一個(gè)問題已經(jīng)出現(xiàn)，迫切的需要引起重視。

（3）公眾參與能減少市場(chǎng)失靈與政府失靈的情況。可持續(xù)發(fā)展要求公眾在公共事務(wù)中的知情權(quán)與參與權(quán)大大的提高，從而更好的保護(hù)公眾利益，社交網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)也讓這一要求得以成為現(xiàn)實(shí)。公眾可以有效監(jiān)督私營(yíng)部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量，例如蘭州自來水苯超標(biāo)事件；公眾可以干預(yù)政府錯(cuò)誤的投資決策，例如廈門PX項(xiàng)目事件；公眾可以直接參與公共產(chǎn)品的提供，例如在城郊與農(nóng)村的供水服務(wù)投資分散，回報(bào)率低，私營(yíng)企業(yè)通常不愿意投資，由當(dāng)?shù)鼐用褡誀I(yíng)的小型供水設(shè)施能有效彌補(bǔ)這一公共服務(wù)的缺位。但是公眾的知情權(quán)與參與權(quán)需要有效的引導(dǎo)與組織，避免造成負(fù)面效果。目前政策層面正在制定的《PPP信息公開條例》希望能解決這一問題。

隨著聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委推出了《實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以人為本的政府和社會(huì)資本合作(PPPs)善治指導(dǎo)原則(草案)》，可持續(xù)發(fā)展將會(huì)成為PPP模式的最終愿景，并在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可。強(qiáng)調(diào)PPP模式下的可持續(xù)發(fā)展，是希望政策制定者明確推進(jìn)PPP模式的正確路徑，穩(wěn)健的完善各方面的制度建設(shè)。對(duì)于社會(huì)資本而言，對(duì)國(guó)家實(shí)施PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)有清楚的認(rèn)識(shí)，有助于規(guī)避短期的投機(jī)行為，布局有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的商業(yè)模式。