摩洛哥當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月19日凌晨，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）第22次締約方會(huì)議（COP22）、《京都議定書》第12次締約方會(huì)議（CMP12）及《巴黎協(xié)定》第1次締約方會(huì)議（CMA1）在馬拉喀什閉幕。大會(huì)主席薩拉赫丁·邁祖阿爾表示，到2020年，發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供的1000億美元?dú)夂蛉谫Y路線圖是一個(gè)良好的開端，但在應(yīng)對(duì)氣候變化的金融問題方面，仍有許多問題待解決。

那么，有關(guān)這1000億美元的合理的路線圖是什么？目前在氣候融資領(lǐng)域又存在哪些困境？

何為合理的路線圖

發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2020年共同提供的資金規(guī)模達(dá)到1000億美元，且《巴黎協(xié)定》還要求發(fā)達(dá)國(guó)家在2025年前落實(shí)其現(xiàn)有的資金動(dòng)員共同目標(biāo)，同時(shí)在考慮發(fā)展中國(guó)家需求和優(yōu)先重點(diǎn)的情況下，《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議提出一個(gè)以“每年1000億美元”為起點(diǎn)的、新的共同資金動(dòng)員量化目標(biāo)?？傤~1000億美元的資金，從承諾、國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)到逐步交付，需要發(fā)達(dá)國(guó)家給予明確的安排，且要提高這個(gè)安排的透明度。

這里采用“路線圖”這個(gè)說法，很容易讓大家覺得是發(fā)達(dá)國(guó)家逐步提供資金的過程，但其實(shí)背后最關(guān)鍵的是發(fā)達(dá)國(guó)家提供的氣候資金必須是“新增”資金。根據(jù)《公約》附件二所列，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和其他發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)提供新的和額外的資金（new and additional financial resources），以支付經(jīng)議定的發(fā)展中國(guó)家締約方為履行第十二條第1款規(guī)定的義務(wù)而導(dǎo)致的全部新增費(fèi)用。這意味著《公約》下所指的氣候資金是指為支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家新增的、穩(wěn)定的援助資金。不滿足這一條件的資金，只能是以一種貼氣候標(biāo)簽的形式進(jìn)行的敷衍核算，有違國(guó)際法條約的初衷，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化全球合作有害無(wú)益。

氣候融資談判存在哪些困境

發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期要求發(fā)達(dá)國(guó)家提高出資透明度，并對(duì)出資情況進(jìn)行“測(cè)量、報(bào)告和核證”。OECD應(yīng)秘魯和法國(guó)委托所撰寫的《2013-2014年氣候資金情況與1000億美元目標(biāo)》報(bào)告是對(duì)發(fā)展中國(guó)家上述要求的回應(yīng)，具有一定的積極意義。但《報(bào)告》發(fā)布前，法國(guó)和秘魯未向各方通報(bào)該報(bào)告的撰寫計(jì)劃，并且在未征得所有成員國(guó)的同意與聯(lián)合討論的情況下，擅自通過OECD和氣候政策研究中心提供報(bào)告，并直接將其用作1000億美元目標(biāo)的官方核定數(shù)據(jù)。對(duì)“新的”“額外的”承諾資金提高透明度是必不可少的，而重復(fù)計(jì)算問題，以及缺乏共識(shí)的氣候資金概念框定，缺乏必要透明度的測(cè)量、報(bào)告與核證（MPV）過程將影響到整個(gè)報(bào)告的公信力。

更重要的是，這種僅對(duì)從發(fā)達(dá)國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家資金“貼氣候標(biāo)簽”式的核證計(jì)量，對(duì)最脆弱國(guó)家針對(duì)溫室氣體的減緩行動(dòng)以及發(fā)展中國(guó)家向更加清潔的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)體過渡面臨的正在不斷擴(kuò)大的資金缺口問題并無(wú)助益。因此，該報(bào)告一經(jīng)發(fā)布就遭到“G77+中國(guó)”在內(nèi)的134個(gè)發(fā)展中國(guó)家的集體反對(duì)。該報(bào)告雖名為國(guó)際組織發(fā)布的“獨(dú)立報(bào)告”，但實(shí)質(zhì)上其關(guān)鍵概念的界定及所依據(jù)的數(shù)據(jù)核算體系將對(duì)《公約》下資金的MRV體系產(chǎn)生重要影響。

氣候資金問題源于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家不同的歷史責(zé)任和應(yīng)對(duì)氣候變化能力。應(yīng)對(duì)氣候變化涉及全球道義和福祉，各國(guó)均需積極參與。但由于歷史累計(jì)排放量和發(fā)展水平不同，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任和能力差別顯著?！豆s》4.3條和11.1條就發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金做出了明確規(guī)定，其主要內(nèi)涵包括三個(gè)方面。

第一，發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供“已經(jīng)到位”的資金（finance或financial resources），而非“動(dòng)態(tài)”的融資或籌資（financing）過程；資金應(yīng)具有“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測(cè)”特點(diǎn)，不應(yīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家通過多邊、雙邊官方發(fā)展援助（ODA）等其他渠道所提供的資金混淆。

第二，發(fā)展中國(guó)家是否采取應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)及行動(dòng)力度如何，取決于發(fā)達(dá)國(guó)家“是否出資”或“出資多少”。

第三，確定《公約》資金機(jī)制并建立運(yùn)營(yíng)實(shí)體，發(fā)達(dá)國(guó)家通過《公約》資金機(jī)制運(yùn)營(yíng)實(shí)體切實(shí)出資；發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)建立資金分?jǐn)倷C(jī)制，所提供的資金應(yīng)為公益性突出的“贈(zèng)款或其他優(yōu)惠資金”。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家財(cái)政政策、綠色信貸、碳定價(jià)等自主減排行動(dòng)，是對(duì)低碳和適應(yīng)氣候變化發(fā)展的積極回應(yīng)，發(fā)達(dá)國(guó)家不應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門的作用淡化自身通過公共財(cái)政為發(fā)展中國(guó)家提供資金的責(zé)任，并稀釋其做出的“到2020年每年動(dòng)員1000億美元”等量化資金承諾。

要想氣候融資不是一筆糊涂賬，面臨的首要障礙是如何界定氣候資金。目前，國(guó)際上對(duì)這一基本問題仍存在非常大的分歧，對(duì)這些分歧點(diǎn)的討論將成為MRV體系建設(shè)必須直面的障礙。

本屆大會(huì)取得哪些實(shí)質(zhì)進(jìn)展

首先，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)了適應(yīng)氣候變化的重要性，各國(guó)在巴黎呼吁大幅度提高適應(yīng)融資。馬拉喀什的COP22對(duì)適應(yīng)資金的需求和適應(yīng)融資的障礙的理解更加清晰。目前，全球用于適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的資金占到全部氣候資金的16%至18%，在COP22發(fā)布的《馬拉喀什行動(dòng)宣言》中，發(fā)達(dá)國(guó)家重申了每年1000億美元資金支持的承諾，增強(qiáng)各方信心，確保最脆弱國(guó)家的最緊迫需求將得到支持。

其次，根據(jù)《巴黎協(xié)定》，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)就向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持的情況每?jī)赡晏峁┩该饕恢碌男畔?。而?duì)氣候資金的界定和核算，必須是完全包容所有國(guó)家并且在公約平臺(tái)上進(jìn)行，尤其是在《公約》下資金常設(shè)委員會(huì)（SCF）對(duì)資金進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和報(bào)告，尊重《公約》主渠道地位。COP22在建立穩(wěn)健的MRV體系方面有進(jìn)一步突破，兩年期報(bào)告的具體細(xì)節(jié)得到更為細(xì)致的討論。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候與能源金融研究中心）

氣候融資分歧

分歧一：

如何劃定“新增”的資金

【內(nèi)容】《公約》對(duì)氣候資金頗具技術(shù)性地劃定了最基本的范疇，根據(jù)條款4.3，附件二所列的發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和其他發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)提供新的和額外的資金，以支付經(jīng)議定的發(fā)展中國(guó)家締約方為履行第十二條第1款規(guī)定的義務(wù)而導(dǎo)致的全部新增費(fèi)用。這意味著《公約》下所指的氣候資金是指為支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家新增的、穩(wěn)定的援助資金。

【爭(zhēng)議】不同國(guó)家對(duì)“新增”資金的認(rèn)識(shí)和界定規(guī)則是不同的。有的國(guó)家認(rèn)為應(yīng)采用非此即彼的原則，將ODA以外的新增資金界定為氣候資金；也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)為ODA設(shè)定一個(gè)比例，超過該比例的運(yùn)用于應(yīng)對(duì)氣候變化的資金才能計(jì)入氣候資金。

【小結(jié)】對(duì)于這一問題目前還沒有形成認(rèn)可度較高的界定方法。而在對(duì)300億美元快速啟動(dòng)資金的核算中，發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)承諾的資金基本來(lái)自原有的ODA。

分歧二：

公共資金還是私人資金

【內(nèi)容】《公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)建立資金分擔(dān)機(jī)制，所提供的資金應(yīng)為公益性突出的“贈(zèng)款或其他優(yōu)惠資金”。

氣候政策倡議組織認(rèn)為氣候資金包括：適應(yīng)和減緩活動(dòng)的資金支持，包括能力建設(shè)和研發(fā)，以及促進(jìn)低碳和氣候彈性發(fā)展的轉(zhuǎn)型；從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家的資金（北—南）；從發(fā)展中國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家的資金（南—南）；發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)氣候資金；公共、私人和公私混合資金。

【爭(zhēng)議】支持者認(rèn)為在《公約》基礎(chǔ)上對(duì)資金來(lái)源的擴(kuò)大更有利于激勵(lì)或撬動(dòng)私人部門的資金。反對(duì)者認(rèn)為這模糊了氣候資金談判的關(guān)鍵原則和焦點(diǎn)問題，而且將資本投資計(jì)入氣候資金流，意味著資金若為貸款或股權(quán)投資，有可能過分強(qiáng)調(diào)氣候投資的盈利性，使得最不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)及適應(yīng)領(lǐng)域等亟待公共資金提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信用增級(jí)機(jī)制的氣候項(xiàng)目，最終成為氣候資金援助的盲區(qū)。

【小結(jié)】在資金渠道多元化、運(yùn)營(yíng)規(guī)則多樣化的氣候資金體系中，如何避免《公約》下氣候資金基礎(chǔ)制度繼續(xù)邊緣化，如何通過資金實(shí)體治理機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)準(zhǔn)則和操作規(guī)則的調(diào)整，進(jìn)一步提升資金使用效率和減排效果等一系列問題，都需要在不斷發(fā)展和變化的國(guó)際氣候資金機(jī)制格局下逐步解決。

分歧三：

是否僅包括贈(zèng)款和優(yōu)惠貸款

【內(nèi)容】對(duì)于何種融資工具的資金在核算時(shí)可記入1000億美元，締約方一致認(rèn)可的工具是贈(zèng)款、接近贈(zèng)款的優(yōu)惠貸款及第一損失股權(quán)（First Loss Equity）。

【爭(zhēng)議】對(duì)于非優(yōu)惠貸款、出口信貸、股權(quán)投資和擔(dān)保等工具是否記入，存在很大爭(zhēng)議，這與工具載體的優(yōu)惠程度有關(guān)。優(yōu)惠程度越高（如贈(zèng)款），受資國(guó)的還款壓力越小，該工具或載體在締約方中的認(rèn)可度越高。

【小結(jié)】經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD DAC）正在進(jìn)一步推進(jìn)計(jì)量方法的改進(jìn)，并提出采用將所有融資工具的資金轉(zhuǎn)換為贈(zèng)款當(dāng)量來(lái)計(jì)量。贈(zèng)款當(dāng)量是發(fā)放貸款的貼現(xiàn)值及其未來(lái)預(yù)期收益的貼現(xiàn)值之間的差值，即出資者的凈損失。歐盟一般采用這一指標(biāo)衡量受益者的受益程度。

分歧四：

如何確定計(jì)入氣候資金的比例

【內(nèi)容】氣候資金相關(guān)實(shí)體一般以標(biāo)準(zhǔn)或分類指引等方式辨別投資是否屬于減緩或適應(yīng)投資。

【爭(zhēng)議】對(duì)于將氣候目標(biāo)作為多重目標(biāo)之一的資金，或未闡明氣候目標(biāo)但仍會(huì)附帶氣候減緩或適應(yīng)效應(yīng)的資金，是否應(yīng)按照其貢獻(xiàn)比率計(jì)入氣候資金、按照多大比率計(jì)入等問題，仍沒有統(tǒng)一的理解和確定的規(guī)則可循。

【小結(jié)】OECD DAC為幫助其成員國(guó)提供發(fā)展援助并向里約系列環(huán)境公約提交國(guó)家信息通報(bào)，專門制定了里約標(biāo)識(shí)。例如在氣候變化領(lǐng)域，通過標(biāo)識(shí)對(duì)援助項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，確定項(xiàng)目應(yīng)歸屬減緩還是適應(yīng)領(lǐng)域，并進(jìn)一步判定應(yīng)屬于“直接援助”還是“間接援助”。但是，并非所有具有減緩或適應(yīng)氣候變化作用的資金都是用于應(yīng)對(duì)氣候變化的“直接援助”或“間接援助”。