作者吳舜澤 系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長

通過省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革(以下簡稱垂改)，可以實現(xiàn)省級環(huán)保部門職能職責的提升，這一點大家有廣泛共識，河北和重慶也在這方面作了較好的表率。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些基層環(huán)保職工還對垂改有顧慮，擔心削弱了基層力量。筆者認為，當前需要正確理解《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)的改革路徑和系統(tǒng)安排，盡快將思想統(tǒng)一到黨中央和國務(wù)院決策部署上來。在此就這一問題談幾個認識。

1認識垂改的一個基本定位

垂直管理制度改革的著眼點重在調(diào)整機構(gòu)隸屬關(guān)系、理順條塊責任關(guān)系、擺脫地方不當干預(yù)，其核心還是如何處理保護與發(fā)展關(guān)系，讓抓發(fā)展的人同時抓好保護工作。這是垂改的基本定位，也是評判的主要標準。

編制不足和人員不夠這一問題具有長期性，也不是環(huán)保部門獨有，這只是垂改要解決的第四個突出問題(規(guī)范和加強環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè))的一部分。不能將多年來環(huán)保系統(tǒng)欠賬問題，寄希望于國家一個文件一攬子全部解決。這不符合垂改的定位，也非垂改所能承擔的“重任”。因此，必須正確理解和合理引導(dǎo)改革預(yù)期。

全省行政編制不突破，這是我國現(xiàn)階段不可逾越的政策紅線。各省份在改革過程中要在不突破本省所有部門的機構(gòu)限額和編制總額的原則下，積極爭取將其他部門機構(gòu)限額和編制額度調(diào)劑給環(huán)保部門。

目前，環(huán)保管理的邊界范圍尚未穩(wěn)定成型，加之國家明確要求上級部門不得干預(yù)地方編制管理，因此，當前很難固化形成一個全國性的環(huán)保機構(gòu)編制標準。我國不同地區(qū)環(huán)保部門編制人數(shù)差異較大，在一定程度上反映了各地自主能動性?？臻g在地方，機遇也在地方。

2把握《意見》設(shè)計的一個初衷

《意見》研究編制之初，對區(qū)縣基層進行了大量的調(diào)研，對地方的關(guān)切一直是《意見》編制的一個基本出發(fā)點，并著力在改革路徑優(yōu)化上做出了安排。改革后區(qū)縣環(huán)?；鶎恿α炕颈３址€(wěn)定，調(diào)整的只是財政供養(yǎng)和機構(gòu)隸屬關(guān)系，不會出現(xiàn)“抽空”區(qū)縣環(huán)保力量這一地方最擔心的問題。各地要理解垂改設(shè)計的這一初衷，并在實施過程中抓好落實。

垂改路徑核心在于環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法分開、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測分開。省級上收環(huán)境監(jiān)察職能并以機構(gòu)和體制實現(xiàn)“督政”的常態(tài)化、機制化，上收質(zhì)量監(jiān)測以確保對市縣考核的數(shù)據(jù)客觀公正。該收的收，可收可不收的盡可能留下。這樣改革的最大好處就是可以使垂改對區(qū)縣環(huán)保部門人力資源的影響最小。

從《意見》來看，區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測站主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，區(qū)縣一級的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊剝離督政職能后主要強化污染源的監(jiān)管執(zhí)法。只是財政供養(yǎng)關(guān)系從區(qū)縣級財政保障調(diào)整為市級財政，只有少量人員經(jīng)過規(guī)范程序招錄為省級環(huán)保部門新的監(jiān)察人員或者駐市監(jiān)測中心技術(shù)人員，區(qū)縣的環(huán)保系統(tǒng)隊伍力量基本還留在屬地。

這種改革方式能充分發(fā)揮條塊兩個方面的積極性，既解決了垂管后縣級黨委和政府最擔心的“沒有眼睛”“缺胳膊少腿”、運轉(zhuǎn)困難等實際問題，有利于地方黨委和政府履責，有利于保持總體穩(wěn)定;又不會把縣級約10萬人的環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)中大量存在的超編混編混崗等矛盾集中于垂改，確保改革有序推進。

還應(yīng)該注意把握的是，區(qū)縣超編混編混崗問題不是本次垂改重點。原來的工作人員，不管是編制內(nèi)還是編制外的，其原預(yù)算基數(shù)將平移整體劃轉(zhuǎn)至市財政，市縣兩級人員編制管理的差異可以逐步消化處理。改革后的新體系里編制內(nèi)和編制外可以各就各位，各司其職，各盡所能，保持新老環(huán)境保護體制平穩(wěn)有序過渡。

從實踐來看也是如此。河北省改革設(shè)計方案合理區(qū)分了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測之間的數(shù)量配置，上收到省級、從事質(zhì)量監(jiān)測的監(jiān)測人員約為市縣兩級監(jiān)測隊伍的10%左右，只調(diào)整了少量環(huán)境監(jiān)察編制和人員。重慶屬于市級和區(qū)縣級兩級管理，不采取上收區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)人員的做法，通過市級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心編制翻番的方式來承擔全市域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價考核的職能?？傮w來看，通過垂改，兩省市都根據(jù)職能調(diào)整情況增加了相應(yīng)編制，市縣級改革上收到省級編制很少，對基層環(huán)保系統(tǒng)影響很小。

3改革要優(yōu)先做好一個減法

橫向來看，區(qū)縣環(huán)保局8人~10人的環(huán)保局配置，在我國區(qū)縣政府部門大致屬于中等規(guī)模。我國環(huán)保系統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)弱、編制基數(shù)少，但困難最主要不在于人太少而在于事太多。特別是近年來任務(wù)膨脹較快，機制體制不順，使編制人員不足的不利影響相對比較突出。

這需要厘清職能邊界。不該管的事情不要管，能交由市場管的做好事中事后監(jiān)管，應(yīng)該其他部門管的要移交給其他部門。要優(yōu)先通過落實黨委政府主體責任、實施環(huán)境保護責任清單等改革要求來實現(xiàn)系統(tǒng)減負。在編制機構(gòu)資源不會大增的客觀條件下，著力形成齊抓共管環(huán)保工作格局，這是對基層治理能力的最大加強。

《意見》對此做了系統(tǒng)安排?！兑庖姟坟灤┦冀K要求權(quán)責明確，改革要有利于調(diào)動地方黨委和政府及其相關(guān)部門的積極性，要強化履職盡責，建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，協(xié)調(diào)處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與屬地主體責任、相關(guān)部門分工負責的關(guān)系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

特別要指出的是，《意見》與其他系統(tǒng)垂直管理差別最大的一點在于，將改革的首要任務(wù)確定為強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任?！兑庖姟芬?，地方各級黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責，主要領(lǐng)導(dǎo)擔任生態(tài)環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制的負責人，強化跨部門、跨地區(qū)的統(tǒng)籌安排和任務(wù)部署，按照“管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管發(fā)展必須管環(huán)保”的原則，落實地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任清單要求，并輔以權(quán)威高效的新型環(huán)境監(jiān)察體系對市縣環(huán)境履責情況加強監(jiān)督檢查，形成任務(wù)明確、責任明確、監(jiān)督有力的制度鏈條，把環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責機制化、體制化、常態(tài)化。

搞好環(huán)境保護，不能只靠環(huán)保部門。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方對清晰明確的環(huán)境保護責任清單期望較大，認為增加一些編制還不如增加一些部門與環(huán)保系統(tǒng)分工負責、協(xié)同聯(lián)動效果好，可能也更容易實現(xiàn)。充分發(fā)揮地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的積極性是搞好環(huán)境保護工作的主要制度法寶，形成各部門權(quán)責明確、齊抓共管的工作格局遠遠勝于環(huán)保系統(tǒng)增編增人。這是《意見》解決環(huán)保系統(tǒng)長期以來小馬拉大車問題的主要出發(fā)點，要把不正確的、負載過大過重的大車變成與小馬職責職能相匹配的小車。

從某種意義上來說，環(huán)保系統(tǒng)要換一種打法，要在減負的同時轉(zhuǎn)型。改革后，環(huán)保系統(tǒng)要顯著增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重大問題謀劃、綜合決策能力，強化任務(wù)部署安排、過程跟蹤分析、工作成效評估。要做好環(huán)境質(zhì)量改善方案的參謀者、任務(wù)部署落實情況過程的評價者、工業(yè)污染源排放的監(jiān)管執(zhí)法者、環(huán)境履職情況的監(jiān)督監(jiān)察者。干不好、干不了、沒有法律授權(quán)的，應(yīng)該由更有監(jiān)管手段、更有源頭政策防控效率的其他部門承擔。當然，這一過程是長期的，有可能還會局部反復(fù)，但這是環(huán)境治理體系建立健全的正確方向。

4改革要重點做好一個加法

垂改解決了一些長期制約治理能力的瓶頸，強化了人員素質(zhì)、技術(shù)手段、機制政策后，也會出現(xiàn)很好的增量效果，產(chǎn)生明顯不同的工作效能。各地要用好用活改革紅利、做好改革加法實現(xiàn)強基固本。

《意見》對環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)、統(tǒng)一穿著制式服裝、配備一線環(huán)境執(zhí)法用車等長期性瓶頸問題做出了明確規(guī)定，這對于提升監(jiān)管效能將會發(fā)揮良好的推動作用。《意見》要求賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)完整的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，可以使違法案件的查處更獨立、更及時、更有效。

《意見》提出目前仍為事業(yè)機構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，要結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，使用行政編制;要結(jié)合事業(yè)單位分類改革和綜合行政執(zhí)法改革，規(guī)范設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu);要設(shè)置專兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)環(huán)保機構(gòu)和專兼職環(huán)保人員。這些領(lǐng)域都是提升基層治理能力的瓶頸領(lǐng)域，需要切實貫徹落實好《意見》精神，不斷夯實基礎(chǔ)。

《意見》要求盡快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件。其中，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)標準化文件正在積極推動過程中，環(huán)境監(jiān)管業(yè)務(wù)用房建設(shè)標準等進展工作較為順利，這些都為強化基層能力提供了較好的幫助。

《意見》還特別強調(diào)了環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺、測管協(xié)同等建設(shè)。利用新的機制、新的手段，實現(xiàn)互聯(lián)互通、實時共享、成果共用，實現(xiàn)監(jiān)測力量與監(jiān)管執(zhí)法有效聯(lián)動、快速響應(yīng)，實現(xiàn)環(huán)境治理效率的提升。

5改革要努力做好一個乘法

長期以來，我國實行的是省市縣三級環(huán)境管理體制。這導(dǎo)致省市縣三級環(huán)保部門機構(gòu)設(shè)置、人員配置基本相同。一些區(qū)縣環(huán)保局麻雀雖小五臟俱全，力量分散、效能不高，不同層級對同一污染源監(jiān)管職責不明確。改革后，預(yù)期省市縣三級環(huán)保事權(quán)將發(fā)生明顯變化。通過盤活現(xiàn)有資源、分級厘清事權(quán)，可以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的乘法效益，使縱向有序、橫向協(xié)調(diào)，有效提高公共管理效率。

按照《意見》，改革后省級環(huán)保部門將側(cè)重宏觀管理，負責生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測、評價和考核工作，市縣政府環(huán)保履責情況的監(jiān)督監(jiān)察，以及各地市環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子的任免;市級環(huán)保部門將強化綜合統(tǒng)籌，對全市域環(huán)境保護工作按照生態(tài)系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對改善環(huán)境質(zhì)量出謀劃策、安排部署、跟蹤檢查，統(tǒng)一管理各區(qū)縣環(huán)保分局;縣級環(huán)保分局側(cè)重執(zhí)行，側(cè)重現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法。這樣一來，省市縣三級環(huán)保部門配置可以有差異，人員配置上可以結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不用對同一污染源重復(fù)執(zhí)法，不用對下級環(huán)保部門工作復(fù)核檢驗。

《意見》要求在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合設(shè)置市轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。這樣可以整合做強新的市級監(jiān)測力量，重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管重心下移，并按照跨區(qū)域跨領(lǐng)域?qū)嵤┉h(huán)境管理，進而提升效率。

要特別注意市局對縣局實現(xiàn)派出管理后機制體制的變化。若將區(qū)縣環(huán)保局作為市局的一個部門來看待，改革要強化市縣兩級的整合。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，市級重點查案，區(qū)縣執(zhí)法重點進行現(xiàn)場檢查，這樣能錯位呼應(yīng)。過去市縣兩級管理不可避免的重復(fù)執(zhí)法、效能不高的問題，在垂直管理縣級分局體制下應(yīng)該能得到較好解決。

6力爭保障職工利益

《意見》關(guān)注基層職工切身利益，對人員待遇和干部上升空間等問題做了很好的機制設(shè)計，在各地改革實施中有望得到有效改善。

改革調(diào)整隸屬關(guān)系和財政供養(yǎng)后，如何保障改革后工資待遇?第一種情況，若部分區(qū)縣工資高于市直，從區(qū)縣環(huán)保系統(tǒng)預(yù)算基數(shù)轉(zhuǎn)移到市級基數(shù)中內(nèi)套的工資部分，可以在一定時期維持不變，使改革對個人影響最小并逐步消化。第二種情況，若區(qū)縣工資低于市直，區(qū)縣財政按照原工資平移基數(shù)，可由市財政拉平補足市縣差額部分。

垂改可以實現(xiàn)干部的專業(yè)化培養(yǎng)和整體素質(zhì)提高，但往往也存在干部局限于系統(tǒng)內(nèi)流動、通道狹窄、成長空間小等問題?！兑庖姟窂捻攲釉O(shè)計相應(yīng)做了針對性的制度安排：

第一，堅持市級環(huán)保局作為市級政府工作部門的性質(zhì)不變，在確保省級環(huán)保廳(局)提名權(quán)的同時，充分發(fā)揮市級黨委和政府對市環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子任免的發(fā)言權(quán)，在一定程度上保證市級環(huán)保局干部還可以在塊上任職、有進有出。

第二，縣級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子往往存在科級的天花板，垂改后可以在市級環(huán)保局科級部門崗位上輪崗使用，優(yōu)秀者可以提拔為處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

第三，一些省份改革實施方案要求省級環(huán)保廳局統(tǒng)籌管理環(huán)保系統(tǒng)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。若落實到位，全省環(huán)保系統(tǒng)廳級、處級、科級非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)統(tǒng)籌使用、打通使用，將使環(huán)保系統(tǒng)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增加，有利于拓展環(huán)保系統(tǒng)干部職工晉升空間。

第四，《意見》明確規(guī)定，市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員，同時考慮到市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)直接歸省級環(huán)保部門管理這一因素，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)規(guī)格在一定程度上得到普遍提升。一些省份改革方案也對環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)主要負責人任同級環(huán)保局黨組成員做了地方規(guī)定。

第五，注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用，在強化環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制、加強環(huán)保部門與其他部門協(xié)作共享、落實黨委和政府主體責任等方面為環(huán)保干部交流使用留有可能。

第六，強調(diào)縣級環(huán)保部門實施垂改后，盡管隸屬關(guān)系調(diào)整為市直，但仍然享受職務(wù)與職級并行的政策。