最近幾個(gè)月，美國(guó)和伊朗這對(duì)“宿敵”的全面互懟持續(xù)成為全球關(guān)注熱點(diǎn)。

8月7日，即5月8日美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布美國(guó)退出伊核協(xié)議(聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃，JCPOA)、決定恢復(fù)對(duì)伊朗制裁后的第三個(gè)月末，也即美方設(shè)定90天和180天兩個(gè)制裁緩沖期的第一個(gè)緩沖期到期日，美國(guó)對(duì)伊朗的第一批制裁開(kāi)始生效，主要涉及伊朗的金融業(yè)、貴金屬、汽車和航空業(yè)。當(dāng)天，伊朗總統(tǒng)魯哈尼在接受采訪時(shí)表示，美國(guó)將會(huì)為其實(shí)施制裁感到后悔，并呼吁伊朗國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)一致對(duì)抗美國(guó)制裁。兩國(guó)的互懟態(tài)勢(shì)全面升級(jí)。

不出意外，美國(guó)設(shè)定的第二個(gè)制裁到期日到來(lái)之際，也就是11月4日，美國(guó)將對(duì)伊朗實(shí)施更大力度的制裁，其中制裁重點(diǎn)就是素有伊朗經(jīng)濟(jì)“生命線”之稱的石油業(yè)。

可以預(yù)見(jiàn)，在美國(guó)下大力氣主動(dòng)調(diào)整(或者放棄，另起爐灶)現(xiàn)行國(guó)際秩序和經(jīng)濟(jì)金融機(jī)制的大背景下，加之特朗普本人的強(qiáng)勢(shì)作風(fēng)，美國(guó)這一輪對(duì)伊朗的制裁可謂來(lái)勢(shì)更猛、力度更大、措施更全、時(shí)間更久，肯定不是上一輪奧巴馬政府期間對(duì)伊制裁(2012年~2015年)的翻版。結(jié)果到底怎樣?天佑伊朗。

自1979年伊朗伊斯蘭革命后，美伊關(guān)系全面惡化，伊朗“反水”，由美國(guó)的戰(zhàn)略盟友突然轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)的戰(zhàn)略對(duì)手。美國(guó)從1980年開(kāi)始便對(duì)伊朗實(shí)施包括石油禁運(yùn)在內(nèi)的各種制裁。隨著美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施的一輪又一輪經(jīng)濟(jì)制裁“來(lái)了又走”，慕然間，將近四十年過(guò)去了(2018年是第39年)。美國(guó)對(duì)一個(gè)國(guó)家實(shí)施超過(guò)40年以上的不間斷制裁(中間出現(xiàn)的幾次緩和也僅僅是曇花一現(xiàn))，除了朝鮮和古巴外，也就是伊朗了。

過(guò)去的這四十年，美國(guó)和伊朗的恩怨如何演繹的?美國(guó)對(duì)伊朗制裁的主要舉措和伊朗的反制又是怎樣的?本文做一簡(jiǎn)要梳理。大體可以分為“四個(gè)十年”。

1// 80年代：無(wú)暇顧及伊朗

上世紀(jì)80年代是里根和老布什任總統(tǒng)時(shí)期，雖然美國(guó)對(duì)伊朗恨得咬牙切齒，但由于忙于對(duì)付蘇聯(lián)，加上薩達(dá)姆·侯賽因挑起兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)幫了美國(guó)的大忙，美國(guó)并未對(duì)伊朗施以重壓。這一時(shí)期，世界的熱點(diǎn)是冷戰(zhàn)、兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)和蘇聯(lián)入侵阿富汗。里根總統(tǒng)忙于與蘇聯(lián)大打“星球大戰(zhàn)”，幾乎無(wú)暇顧及卡特政府后期留下的伊朗這個(gè)“爛攤子”，只要伊朗不惹是生非即可。

彼時(shí)，伊拉克領(lǐng)導(dǎo)人薩達(dá)姆·侯賽因出于在阿拉伯世界爭(zhēng)當(dāng)“領(lǐng)頭羊”的雄心，出于通過(guò)收拾伊朗此類輸出伊斯蘭什葉派“政教合一”意識(shí)形態(tài)的敵對(duì)勢(shì)力而在中東地區(qū)樹(shù)立威望的考慮，加之伊斯蘭革命后霍梅尼政權(quán)尚不穩(wěn)固，薩達(dá)姆悍然發(fā)動(dòng)了“兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)”。此舉正中美國(guó)下懷，于是在此后的兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)八年時(shí)間里，美國(guó)“堅(jiān)定”地站在了伊拉克這一邊，以薩達(dá)姆之手和伊拉克軍隊(duì)牽制伊朗的有生力量，持續(xù)消耗伊朗的戰(zhàn)略資源。兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果是兩敗俱傷。

這一期間還發(fā)生了前蘇聯(lián)入侵阿富汗的時(shí)間，戰(zhàn)爭(zhēng)一打就是十年時(shí)間，直到1989年前蘇聯(lián)無(wú)奈撤出阿富汗。

總體而言，在星球大戰(zhàn)、兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的大背景下，美國(guó)和伊朗的緊張關(guān)系至多算是“次要矛盾”。這一期間的美伊恩怨的焦點(diǎn)主要還是卡特政府時(shí)期發(fā)生的“伊朗人質(zhì)事件”。

1979年，伊朗爆發(fā)伊斯蘭革命，在海外流亡15年的霍梅尼回到伊朗，成立了政教合一的伊斯蘭共和國(guó)。當(dāng)年11月，革命者闖入美國(guó)大使館，扣留了66名使館人員，即震驚世界的“伊朗人質(zhì)危機(jī)”。這也是美伊兩國(guó)近四十年交惡的開(kāi)始。

為了迫使伊朗釋放人質(zhì)，卡特總統(tǒng)馬上就宣布禁止美國(guó)從伊朗進(jìn)口石油，并且要求美國(guó)銀行凍結(jié)伊朗政府和伊朗中央銀行高達(dá)120億美元的存款和財(cái)產(chǎn)。1980年，美國(guó)正式斷絕與伊朗的外交關(guān)系，并全面禁止伊朗和美國(guó)的貿(mào)易，并禁止美國(guó)人前往伊朗或在伊朗從事投資經(jīng)營(yíng)和金融交易。

“人質(zhì)危機(jī)”結(jié)束后，美國(guó)迎來(lái)了里根總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)對(duì)伊朗的制裁曾有過(guò)短暫的放松。但是，1983年，黎巴嫩真主黨(Hizbollah)策劃了貝魯特美國(guó)大使館的爆炸案，而伊朗被認(rèn)為是背后的指使者。這使得美國(guó)政府于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主義國(guó)家”，兩國(guó)關(guān)系再次急轉(zhuǎn)直下。到1987年，里根政府宣布全面禁止從伊朗進(jìn)口石油。這一策略一直延續(xù)至老布什總統(tǒng)時(shí)期。
可以說(shuō)，上世紀(jì)80年代，由于美國(guó)的主要精力是用于對(duì)付蘇聯(lián)，基本無(wú)暇顧及伊朗，牽制伊朗的力量主要靠美國(guó)的戰(zhàn)略盟友。當(dāng)然，伊朗當(dāng)時(shí)處于新的“伊斯蘭共和國(guó)”成立后的穩(wěn)固期，以及其精力主要放在與伊拉克的“生死戰(zhàn)”上，并未給美國(guó)為首的西方世界制造多大的麻煩。

2// 90年代：兩個(gè)“法案”拴住了伊朗的手腳

這一時(shí)期主要是克林頓總統(tǒng)主政時(shí)期。九十年代，美國(guó)對(duì)伊朗的制裁達(dá)到了一個(gè)全新的高度?？肆诸D政府首先于1995年開(kāi)始禁止所有美國(guó)公司投資伊朗的石油產(chǎn)業(yè)，隨后推動(dòng)《伊朗交易監(jiān)管法》(Iranian Transaction Regulations，“ITR”)通過(guò)。該法案全面禁止美國(guó)與伊朗的一切貿(mào)易和投資，ITR的規(guī)定成為之后20年美國(guó)對(duì)伊朗制裁的主要核心內(nèi)容。

另外，1996年，美國(guó)通過(guò)了《伊朗制裁法案》(Iranian Sanctions Act)，史無(wú)前例的將制裁措施的適用對(duì)象擴(kuò)大到美國(guó)公司以外的主體：ISA禁止任何人向伊朗的石油工業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的投資。這就是所謂的“次一級(jí)制裁措施(Secondary Sanctions)”。

此后，ITR和ISA成為美國(guó)制裁伊朗的兩個(gè)核心法案，這兩個(gè)方案也成為美國(guó)制裁其他國(guó)家所依據(jù)的重點(diǎn)參考法律文件。

這一時(shí)期伊朗是如何反應(yīng)的呢?

這里有必要提一下伊朗前總統(tǒng)賽義德·穆罕默德·哈塔米。1997年5月，作為著名學(xué)者和專家教授身份的哈塔米參加伊朗總統(tǒng)選舉并以多數(shù)票當(dāng)選，1997年8月4日宣誓就職。2001年，哈塔米連選連任，直至2005年8月去職。這一期間，伊朗奉行“溫和”的外交政策。美伊關(guān)系也得到一定程度的改善。哈塔米的政策使得伊朗與其它國(guó)家之間的關(guān)系和氣氛轉(zhuǎn)善，與世界其它重要?jiǎng)萘χg的關(guān)系也得以改善。2004年，日本石油株式會(huì)社(INPEX)不顧美國(guó)的再三警告，與伊朗簽訂了開(kāi)放阿扎德甘——這一十億噸級(jí)可采儲(chǔ)量油田的“世紀(jì)合同”，就是伊朗與外界關(guān)系修好的明證(但最終INPEX公司還是屈服于美國(guó)的壓力，在2006年底推出該項(xiàng)目)。那一期間，伊朗與美國(guó)之間的關(guān)系依然保持著猜疑和不信任，畢竟，冰凍三尺非一日之寒。

3// 00年代：宣布伊朗為“邪惡軸心”并施加強(qiáng)大戰(zhàn)略壓力

進(jìn)入新世紀(jì)后的第一個(gè)十年，小布什主政下的美國(guó)奉行“新保守主義”政策(也即“進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義”)，在全球范圍針對(duì)敵對(duì)力量實(shí)施“先發(fā)制人”的打擊。這一背景下，美伊關(guān)系變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜甚至進(jìn)一步惡化。

本來(lái)，哈塔米執(zhí)政伊朗時(shí)期有意改善與美國(guó)的關(guān)系，日本、歐洲等一批大型企業(yè)也有意愿進(jìn)入伊朗進(jìn)行投資。遺憾的是，小布什擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)后，隨著“911”事件的爆發(fā)，美國(guó)在全球的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到反恐上。在反恐的大背景下，美國(guó)“迅速”宣布伊朗、朝鮮等國(guó)家為“邪惡軸心”，一下子將有意“軟化”與美國(guó)關(guān)系的伊朗“打入冷宮”。加之后來(lái)的強(qiáng)硬派勢(shì)力代表內(nèi)賈德上臺(tái)擔(dān)任伊朗總統(tǒng)，美伊關(guān)系重新陷入惡性循環(huán)。

這一時(shí)期，反恐是小布什的頭等大事，而伊朗則被認(rèn)為是恐怖主義的主要資助者。自此，處于“絕境”中的伊朗不得不“絕地反擊”，開(kāi)始加速發(fā)展核武器和彈道導(dǎo)彈技術(shù)。此后，伊朗核武器和遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈的威脅逐漸得到國(guó)際社會(huì)的重視。

將伊朗視為眼中釘?shù)男〔际部偨y(tǒng)任內(nèi)不僅增加了對(duì)伊朗制裁的措施，更重要是，極大地加強(qiáng)了制裁措施的執(zhí)行。小布什政府在財(cái)政部下整合各部門，成立了“恐怖主義及金融情報(bào)辦公室(Office of Terrorism and Financial Intelligence，“TFI”)，該辦公室下轄著名的“海外資產(chǎn)控制辦公室”(Office of ForeignAssets Control，“OFAC”)，作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁措施的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。之后的十幾年中，TFI和OFAC成為各國(guó)跨國(guó)公司，尤其是跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)最恐懼的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。

4// 10年代：從JCPOA到“極限施壓”

2008年，信奉“自由主義”的奧巴馬上臺(tái)，一改小布什的強(qiáng)硬作風(fēng)，與全球的主要戰(zhàn)略對(duì)手尋求某種意義上的“合作”。

但遺憾的是，奧巴馬政府任內(nèi)，美國(guó)對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)制裁的措施達(dá)到了頂峰。這不能不說(shuō)是伊朗“咎由自取”、放棄與美國(guó)修好的原因?qū)е碌?。彼時(shí)，伊朗一邊與奧巴馬政府“假意”談判，一邊私下里緊鑼密鼓的發(fā)展核武器，甚至取得了重大進(jìn)展。2010年2月，伊朗生產(chǎn)出第一批純度為20%的濃縮鈾。

感覺(jué)上當(dāng)受騙的奧巴馬政府通過(guò)多項(xiàng)新的制裁措施，并且加強(qiáng)了制裁措施的執(zhí)法力度。而且，2012年以來(lái)，歐盟也追隨美國(guó)開(kāi)始實(shí)施對(duì)伊朗的制裁。奧巴馬政府任期內(nèi)對(duì)伊朗制裁的執(zhí)法達(dá)到新的高度：截至2015年12月，外國(guó)銀行的美國(guó)分行因?yàn)檫`反美國(guó)的制裁規(guī)定已累計(jì)向美國(guó)政府繳納了高達(dá)140億美元的罰金。在這樣的高壓政策下，全世界的跨國(guó)企業(yè)尤其是金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始意識(shí)到遵守制裁法規(guī)是一個(gè)非常重要的合規(guī)問(wèn)題。

令人“意外”的是，行將結(jié)束任期的奧巴馬給了伊朗人最后一次機(jī)會(huì)，而2013年末伊朗“溫和派”總統(tǒng)魯哈尼的上臺(tái)也意味著伊朗開(kāi)始重視和珍惜美國(guó)和西方拋出的“橄欖枝”。經(jīng)過(guò)數(shù)十輪的談判，在中國(guó)、俄羅斯、法國(guó)和德國(guó)等各方的斡旋下，尤其是在美國(guó)做出較大讓步的情況下，舉世矚目的JCPOA終于達(dá)成，伊朗看似迎來(lái)了開(kāi)放的“春天”的全世界投資的熱潮。

遺憾的是，好景不長(zhǎng)，2017年特朗普上臺(tái)，處于履行競(jìng)選承諾的需要，處于實(shí)施“美國(guó)優(yōu)先”政策的考慮，特朗普多次“表態(tài)”要廢除JCPOA，恢復(fù)對(duì)伊朗的制裁。2018年5月8日，特朗普兌現(xiàn)承諾，宣布退出伊朗協(xié)議，開(kāi)始啟動(dòng)對(duì)伊朗的“極限施壓”政策，這才有了本文開(kāi)頭的那一幕。

以上便是過(guò)去四十年間，美國(guó)和伊朗演繹的“貓捉老鼠”游戲。

在遺憾和感慨的同時(shí)，清泉只能說(shuō)，四十年真的不短。這四十年，美國(guó)沒(méi)讓步、伊朗沒(méi)屈服;這四十年，美國(guó)強(qiáng)硬如鐵、伊朗堅(jiān)忍不拔;這四十年，美國(guó)沒(méi)松、伊朗沒(méi)慫。美國(guó)和伊朗的恩怨，大有從兩國(guó)中短期矛盾上升為兩種文明(基督文明與波斯(伊斯蘭什葉派)文明)的長(zhǎng)期爭(zhēng)斗和博弈之勢(shì)，目前還看不到結(jié)束的盡頭。

(文中圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)。本文部分說(shuō)法參考《國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁：既是政治游戲，也是復(fù)雜的法律問(wèn)題》。原創(chuàng)不易，轉(zhuǎn)載或引用請(qǐng)先聯(lián)系“清泉能源”。)