從動(dòng)議到審議，醞釀了近10年的中國環(huán)境保護(hù)稅終于有了眉目。2016年8月29日，由國家財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部三部門共同起草的環(huán)境保護(hù)稅法草案在十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，環(huán)保稅法終于迎來曙光，有望成為中國第19個(gè)稅種。

環(huán)保稅法是中共十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對(duì)“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的首部單行稅法，也是2016年除中央環(huán)保督察組、環(huán)保部設(shè)立“三司”之外，中國環(huán)境治理的一大亮點(diǎn)。該法一旦表決通過，1979年確立的環(huán)保排污費(fèi)將退出歷史舞臺(tái)，由環(huán)保稅取而代之。

財(cái)政部部長樓繼偉作草案說明時(shí)表示，草案的立法原則是“稅負(fù)平移”，從排污費(fèi)“平移”到環(huán)保稅，總體上不增加負(fù)擔(dān)，征收對(duì)象等都與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致，包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四大類。

環(huán)保稅的起源與發(fā)展

環(huán)境保護(hù)稅來源于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在1920年提出的思路——可以采取對(duì)污染者征稅或收費(fèi)的辦法來解決外部性問題，而這一稅種也為西方發(fā)達(dá)國家普遍接受。當(dāng)前，國際上環(huán)保稅大致包括碳稅、硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅等五種主要稅種。

例如，芬蘭采取環(huán)保稅，全國二氧化碳的排放量已從20世紀(jì)80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸。美國多年來堅(jiān)持利用環(huán)保稅收政策，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，其中最明顯的例子是，雖然汽車數(shù)量不斷增加，但二氧化碳的排放量卻比20世紀(jì)70年代減少了80%，空氣質(zhì)量得到很大改善。

很多國家所采取的環(huán)保稅手段，不僅取得了良好的環(huán)境保護(hù)效果，還取得了顯著的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。所有世界范圍內(nèi)的環(huán)保稅都有一個(gè)雙重紅利在里面，第一個(gè)是用經(jīng)濟(jì)手段來遏制環(huán)境污染排放，第二個(gè)是通過遏制污染物排放得到的資金來保護(hù)環(huán)境。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)帶來了嚴(yán)重的空氣污染、水污染、固體廢物污染等，通過政府收入形式中規(guī)范程度最高、法治化最強(qiáng)的環(huán)保稅收，可以預(yù)期實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境保護(hù)的雙重紅利。

費(fèi)改稅的必要性

環(huán)境保護(hù)中的排污費(fèi)，是中國改革開放以來對(duì)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)手段，該項(xiàng)制度從1979年底開始實(shí)行。但在1980年，中國各地并未對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)征收任何排污費(fèi)，直到1990年才開始逐步在全國開征排污費(fèi)。隨著中國環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，20多年來，中國對(duì)排污費(fèi)征收也從制度設(shè)想、法律確定、收費(fèi)試點(diǎn)、辦法建立、標(biāo)準(zhǔn)改革等方面不斷地探索、修改與完善。有數(shù)據(jù)顯示，從2003—2015年，全國累計(jì)征收排污費(fèi)2115.99億元（其中2015年征收排污費(fèi)173億元），繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)達(dá)到500多萬戶。但從總體來說，排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收率都偏低，而且范圍過窄，整體環(huán)保稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致環(huán)保效果不顯著。

環(huán)保稅立法更大的背景是行政費(fèi)用向法定稅收過渡，在全國其他領(lǐng)域也正在實(shí)施“費(fèi)改稅”革命。排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。而且，由于是地方性收費(fèi)項(xiàng)目，且各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，也引發(fā)社會(huì)人士對(duì)實(shí)行多年的排污收費(fèi)制度的普遍質(zhì)疑。

迫于嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，以及現(xiàn)行排污費(fèi)收取不規(guī)范因素，環(huán)保費(fèi)改稅迫在眉睫。

對(duì)環(huán)保稅的擔(dān)憂

環(huán)保稅是個(gè)“技術(shù)稅”，排污費(fèi)以前是由環(huán)保部門征收，現(xiàn)在改為由稅務(wù)部門征收環(huán)保稅，這就需要環(huán)保與稅務(wù)兩大部門協(xié)作。兩部門彼此間需要有完善的制度約束與配合，同時(shí)，還應(yīng)明確各主體權(quán)利與義務(wù)。

根據(jù)草案，還有7個(gè)省市的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯著低于國家最低標(biāo)準(zhǔn)。排污費(fèi)率一直設(shè)定得很低，這導(dǎo)致環(huán)保部門的威懾力不足。原本寄望環(huán)保稅法能改變這一狀況，然而目前采取平移排污費(fèi)率的辦法，并不能改變之。此前，全國各地收取的排污費(fèi)普遍低于治理成本，這不僅給環(huán)保部門治污帶來資金困難，同時(shí)企業(yè)也感受不到太大壓力。

草案中規(guī)定，目前的排污費(fèi)率是環(huán)保稅率的底線，設(shè)定浮動(dòng)稅率的權(quán)力授予地方。但草案中并沒有給出具體征稅標(biāo)準(zhǔn)，這給了一些地方政府不上浮稅率、“保持沉默”的權(quán)力。政府現(xiàn)在意識(shí)到環(huán)境治理的重要性，但是恰逢經(jīng)濟(jì)下行，在穩(wěn)增長和環(huán)保之間，也很難抉擇。

總之，環(huán)境保護(hù)稅強(qiáng)調(diào)的是“污染者付費(fèi)”和“污染者擔(dān)責(zé)”的原則，希望環(huán)保稅成為防治污染、保護(hù)環(huán)境的一劑良藥。

（作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授）