在前一波“霾”尚未散盡時，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部發(fā)布，將于12月16日20時啟動空氣重污染紅色預(yù)警，預(yù)計12月21日夜間起空氣質(zhì)量將逐步改善，屆時將根據(jù)空氣質(zhì)量實況及預(yù)報適時解除預(yù)警。

入冬后，頻頻出現(xiàn)空氣重污染紅色預(yù)警，這使諸多專家學(xué)者及民眾擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害行列，或?qū)⒊蔀榈胤秸菩吨挝鄄涣ω?zé)任的捷徑。

事情起于，11月23日，《北京市氣象災(zāi)害防治條例》草案（下稱《條例》草案）修改二稿提交北京市人大常委會，進行第三次審議。這次草案維持了將霾列入氣象災(zāi)害定義的內(nèi)容。此前兩次審議分別在5月26日、7月20日，均引發(fā)公眾關(guān)注。

進入三審階段，意味著只要第三次審議通過，霾將被正式寫入《北京市氣象災(zāi)害防治條例》氣象災(zāi)害的定義之中。離“拍板定論”僅一步之遙，然而，北京市政府相關(guān)方面尚未對公眾做更進一步說明，將霾列入氣象災(zāi)害的依據(jù)是什么。

因此，關(guān)注大氣污染治理的公眾和專家學(xué)者更覺時間緊迫，有必要論清楚，究竟怎么做才能真的呼吸到清潔空氣。

定義之爭

在《財經(jīng)》記者獲得的一份對《條例》草案審議結(jié)果的報告稱，“將霾納入氣象災(zāi)害的定義”系由“市政府提請審議”，法制委員會認為，“霾是氣象災(zāi)害的一種，應(yīng)當(dāng)納入本條例調(diào)整的范圍”。

然而，全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅反對將霾定義為氣象災(zāi)害。她認為，如果將霾這種以氣象變化方式表現(xiàn)的污染定義為氣象災(zāi)害，那么大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等，“幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇。”

于2010年4月1日起施行的《氣象災(zāi)害防御條例》中，將氣象災(zāi)害定義為，“臺風(fēng)、暴雨（雪）、寒潮、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災(zāi)害”。這些氣象災(zāi)害的根本驅(qū)動因素是大氣物理過程。

而霾的形成，人為排放是主因，氣象因素是外界輔因，“當(dāng)前大范圍頻繁發(fā)生的霾，是由于人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生大量污染物排放，在靜風(fēng)、逆溫等不利氣象條件下形成的。靜風(fēng)、逆溫是自然現(xiàn)象，但也構(gòu)不成氣象災(zāi)害。將霾列入氣象災(zāi)害，從科學(xué)角度來看站不住腳。”北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍對《財經(jīng)》記者說。

按中國工程院院士、環(huán)境光學(xué)監(jiān)測領(lǐng)域?qū)＜覄⑽那宕饲胺治?，從成因來看，霾的人為因素更體現(xiàn)了環(huán)境公害的特點，而氣象則表現(xiàn)在其對霾形成演變的影響。霾污染表現(xiàn)為兩種主要的形式，一種為短短數(shù)小時內(nèi)顆粒物濃度從低值迅速增長到峰值，即“爆發(fā)增長的重污染”過程；另一種為顆粒物濃度穩(wěn)步累積增長，污染持續(xù)多天“持續(xù)累積的污染”過程。。單一站點顆粒物短時間迅速增長可能與排放源有關(guān)，但區(qū)域多站點共同表現(xiàn)為此種形式，則與氣象過程密不可分。

“如果沒有人類從事的嚴重污染的行為、沒有形成嚴重的污染結(jié)果，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霾。”天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海對《財經(jīng)》記者分析，人類排污行為是霾形成的內(nèi)因，其與氣象條件這一外因相結(jié)合，才會形成霾，環(huán)境污染行為可以防治，氣象條件卻無法根本改變。因此，他不支持將霾歸為氣象災(zāi)害。

誰將為霾負責(zé)

此前，北京市人大法制委員會工作人員曾對媒體表示，此次條例修改中，通過跟有關(guān)部門的溝通，在研究論證的基礎(chǔ)上，各方面已達成共識，明確了“霾”是氣象災(zāi)害的一種，將其寫入法規(guī)，納入了本條例的調(diào)整范圍。

但達成共識的各方，很可能并不包含更高級別相關(guān)部門——上述審議結(jié)果的報告稱，在北京市人大常委會對草案進行第二次審議前，“國務(wù)院有關(guān)部門對霾入法提出異議”。

一旦出現(xiàn)重污染天氣，地方政府可能依此推卸責(zé)任，“說不是人為（原因）造成的，是天氣造成的，如果這樣會對治霾產(chǎn)生影響”。一位環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜彝茰y，這或是“國務(wù)院有關(guān)部門”提出異議的原因。

《條例》草案修改稿在提請三審時，北京市人大常委會法制辦相關(guān)工作人員曾對媒體表示，把霾納入氣象災(zāi)害防治，并通過立法規(guī)定下來很有必要，因為這是北京市面臨的需要解決的實際問題，符合氣象科學(xué)規(guī)律。

呂忠梅則反駁稱，“立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定，如果將霾作為氣象災(zāi)害，意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負有治‘霾’的責(zé)任”。

更多的擔(dān)心在于，在實際操作層面，將霾納入氣象災(zāi)害可能會嚴重影響治霾工作開展。比如，會導(dǎo)致對氣象災(zāi)害應(yīng)對工作定位的明顯不同，之前是防御氣象災(zāi)害，治霾將“防御”擴展到了“防治”，從“預(yù)警、防御”功能擴展到“污染防治”職責(zé)，且與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來混亂。

上述環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜覍Α敦斀?jīng)》記者表示，“既然是有爭議的問題，應(yīng)該在立法說明里有。”

對《條例》草案修改稿審議結(jié)果報告中稱，“本條例不是給某一個部門立法，而是結(jié)合北京實際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府，將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變‘政府統(tǒng)籌、部門各負其責(zé)’現(xiàn)有治理的工作格局”，并建議，在草案修改稿第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中“強調(diào)‘防御’與‘治理’結(jié)合”，“防和治不可分割，防的是氣象災(zāi)害，治的是氣象災(zāi)害隱患”。

《條例》草案進行一審時，曾有相關(guān)負責(zé)人對媒體表示，將“霾”列入氣象災(zāi)害主要出于三點考慮：一是在氣象學(xué)和大氣環(huán)境學(xué)中都有“霾”的概念，屬于天氣現(xiàn)象和污染現(xiàn)象交叉的復(fù)合現(xiàn)象；二是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，“霾”的問題已經(jīng)成為政府和社會關(guān)注的重大問題；三是天津市、河北省在氣象災(zāi)害防御地方立法中均已將其列為氣象災(zāi)害，從京津冀協(xié)同防治“霾”的角度，有必要在北京市立法中將其列為氣象災(zāi)害。

然而，持續(xù)至今的爭論表明，北京市政府的這種“考慮”，顯然未能成為公眾的“定心丸”。

馬軍建議，或可考慮將霾作為單獨一項列出，既避免各界誤解，也避免弱化對地方政府治霾工作的問責(zé)；同時，明確大氣污染防治的主體責(zé)任，應(yīng)按照《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》執(zhí)行。

三審并非終點

5月26日，北京市十四屆人民代表大會常務(wù)委員會召開第二十七次會議，聽取北京市人民政府關(guān)于《條例》草案的說明。這是“將霾入法”首次出現(xiàn)在公眾視野中，也是這場爭論的起始點。

公眾對大氣污染防治的關(guān)注和不安，在爭論中盡顯無遺。值得注意的是，盡管各方爭論不休，卻都希望能夠強化行政部門在應(yīng)對霾時的職責(zé)，推動預(yù)警機制的建立，讓大氣污染信息公開更加透明。

這也是不少支持者的出發(fā)點。“堅持立法的科學(xué)性肯定是重要的，但即使它是人為原因產(chǎn)生的，也依然可以在相關(guān)法律法規(guī)、條例上對其進行規(guī)制。”清華大學(xué)法學(xué)院副教授鄧海峰對《財經(jīng)》記者表示。他認為，“這改變不了環(huán)境法和大氣污染防治法已經(jīng)規(guī)定的地方政府承擔(dān)環(huán)境污染的職責(zé)，也降低不了任何一個職能部門承擔(dān)霾治理的職責(zé)。”

對于《條例》的修改，鄧海峰認為，應(yīng)關(guān)注的是立法的功能和目的，“是為了給治霾不力找理由？還是為了強化某些部門的責(zé)任、從而強化對公眾信息的保護、預(yù)警機制的建立？把它作為一種氣象災(zāi)害，最重要的還是從多個角度去完善霾治理方面的多機構(gòu)的干預(yù)，強化對霾的預(yù)警機制，增加霾方面的信息公開力度”，“顯然是為了加強氣象部門在應(yīng)對霾時的職責(zé)”。

盡管在一審、二審階段已經(jīng)將霾歸入氣象災(zāi)害，但在三審階段，依然有可能對其進行修改。至于公眾和相關(guān)專家強烈的質(zhì)疑之聲會對草案修改產(chǎn)生何種影響，目前無法預(yù)估。

將霾歸入氣象災(zāi)害，三審顯然不是終點。“要觀察它的效果，如果這樣做不僅沒有降低應(yīng)對霾方面各部門的職責(zé)，而是強化了聯(lián)動機制和預(yù)警機制，那就值得推廣，”鄧海峰說，而若相反，“還是可以再次提起修改”。

可這種預(yù)期顯然不在公眾考慮范圍內(nèi)。樂觀情況下，各方的質(zhì)疑會成為行政機關(guān)嚴格執(zhí)法的內(nèi)生動力和外在壓力。但大部分人不愿意拿條例來“試錯”——除去潛在的時間成本、社會成本等消耗，更現(xiàn)實的原因是，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部于12月15日下午發(fā)布了新一輪空氣重污染紅色預(yù)警。