◆煤炭企業(yè)涉及的法律訴訟越來越多，標(biāo)的也很大，比如一個(gè)礦業(yè)權(quán)糾紛案子的標(biāo)的動(dòng)輒達(dá)到幾十億元

◆什么是“綠色開采”、礦區(qū)土地復(fù)墾到何種程度算完成，在數(shù)量和質(zhì)量上都沒有標(biāo)準(zhǔn)，須加強(qiáng)研究

◆在煤礦托管過程中產(chǎn)生矛盾，權(quán)利責(zé)任如何劃分，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定

◆在化解過剩產(chǎn)能的過程中，煤礦的上級(jí)企業(yè)甚至集團(tuán)都可能會(huì)被追加為債務(wù)人

◆各煤炭企業(yè)的法律機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大區(qū)別，很多企業(yè)政策法規(guī)研究人才不足、機(jī)構(gòu)仍不完善

隨著《資源稅法》實(shí)施、《長江保護(hù)法》出臺(tái)，《煤炭法》修訂，《能源法》正式向全社會(huì)征求意見，我國法律法規(guī)體系不斷健全完善。那么，煤炭行業(yè)發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨哪些實(shí)際的法律需求?需要注意哪些法律問題?日前，在福建省龍巖市召開的2020年煤炭行業(yè)政策研究暨煤炭工業(yè)技術(shù)委員會(huì)法律專家委員會(huì)年會(huì)上，有關(guān)專家學(xué)者圍繞這些問題進(jìn)行了探討。

1.加強(qiáng)與相關(guān)法律銜接，發(fā)出煤炭法律聲音

近幾年，煤炭企業(yè)涉及的法律訴訟越來越多，標(biāo)的也很大，比如一個(gè)礦業(yè)權(quán)糾紛案子的標(biāo)的動(dòng)輒達(dá)到幾十億元。

之所以會(huì)出現(xiàn)標(biāo)的幾十億元的法律糾紛案件，山東科技大學(xué)文法學(xué)院院長孫法柏分析，這與我國煤炭領(lǐng)域法律法規(guī)體系不完善有關(guān)。一些工作開始時(shí)，尚無明確的法律規(guī)定，隨著工作的推進(jìn)會(huì)遇到各種法律問題。如果相關(guān)法律體系更加健全，就可以避免很多類似的問題。比如，現(xiàn)在面臨的煤礦壓煤村莊搬遷、煤礦開采與土地使用、土地復(fù)墾等問題還沒有很清晰的、具有較強(qiáng)操作性的法律規(guī)定。

2020年7月29日，國家發(fā)改委公布《煤炭法》修訂草案征求意見稿。

“《煤炭法》修訂對(duì)于煤炭行業(yè)具有重要意義，反映了我國依法治國水平不斷提高。”中國礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院院長殷召良表示。

孫法柏認(rèn)為，在“十四五”期間，煤炭仍然是我國兜底保障的能源，加強(qiáng)煤炭行業(yè)法律體系建設(shè)十分重要，要盡可能提高煤炭行業(yè)的法律地位。目前，《生態(tài)環(huán)境法》、《水法》、《森林法》、《長江保護(hù)法》、《黃河保護(hù)法》等的聲音很強(qiáng)，相對(duì)而言，煤炭的聲音就比較弱。

孫法柏提示，煤炭行業(yè)立法，要考慮當(dāng)下國家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、法治建設(shè)方面的趨勢，特別是要關(guān)注地方性法規(guī)、部門規(guī)定，要在相關(guān)立法中努力表達(dá)煤炭訴求。這些立法工作與煤炭緊密相關(guān)，比如《黃河保護(hù)法》。據(jù)了解，黃河流域的8個(gè)省份，其煤炭產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的75%以上，相關(guān)法律規(guī)定會(huì)對(duì)煤炭行業(yè)產(chǎn)生重要影響。

國家能源集團(tuán)總法律顧問劉學(xué)海也表示，要關(guān)注煤炭立法與其他相關(guān)法律的銜接問題。目前，《能源法》正在征求意見，與《煤炭法》有重疊的地方，要處理好兩者之間的銜接問題，要互相協(xié)同，原則性的規(guī)定要一致。同時(shí)，《煤炭法》修訂公布后，一些政府部門的規(guī)章制度可根據(jù)需要進(jìn)行清理、廢除。

另外，孫法柏表示，要關(guān)注煤炭與新興行業(yè)融合的問題，構(gòu)建“煤炭+金融”“煤炭+法律”的新型產(chǎn)業(yè)格局。

隨著煤炭市場化水平不斷提高，更加需要法治保障。孫法柏表示，這就要求煤炭行業(yè)加強(qiáng)研究，把市場化與法治化更好地結(jié)合起來。具體而言，他建議，可以利用高校的法學(xué)力量，將國際上有關(guān)煤炭的法律法規(guī)政策整理出來，以供參考。

與會(huì)煤炭企業(yè)法律專家提示，煤炭行業(yè)要在“新能源對(duì)煤炭行業(yè)的影響”方面加強(qiáng)研究。煤炭行業(yè)專家在這方面的研究還不多，現(xiàn)在更多地關(guān)注新能源如何發(fā)展，而煤炭行業(yè)下一步如何發(fā)展還缺乏細(xì)致的研究。我國到2060年要實(shí)現(xiàn)碳中和，行業(yè)下一步發(fā)展的壓力很大。即便如此，在近10年內(nèi)，煤炭仍將是我國能源消費(fèi)的主體。

在2030年我國力爭實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的背景下，與會(huì)專家認(rèn)為，煤炭行業(yè)需要在三方面做好工作。一是進(jìn)一步加大科技創(chuàng)新投入力度，爭取在效率和安全上取得突破性進(jìn)展。二是較大幅度增加智能開采方面的投入，積極應(yīng)用新技術(shù)。三是在綠色開采和環(huán)保復(fù)墾方面要做更多工作。

與會(huì)專家表示，現(xiàn)在很多煤炭企業(yè)都由原來的煤炭局改制而來，老企業(yè)還負(fù)擔(dān)著很重的社會(huì)責(zé)任，煤炭市場空間逐步縮減后，承擔(dān)的這些社會(huì)責(zé)任怎么辦?如何既能保障社會(huì)平穩(wěn)過渡，又適應(yīng)能源發(fā)展新趨勢?煤炭行業(yè)在這些方面還需要加強(qiáng)規(guī)劃研究。

山東工商學(xué)院教授劉傳庚認(rèn)為，煤炭行業(yè)除了要繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還要增加對(duì)煤炭需求側(cè)的關(guān)注研究。比如技術(shù)、安全等，但對(duì)消費(fèi)者、產(chǎn)品消費(fèi)市場，特別是各地消費(fèi)市場立法關(guān)注不夠。他舉了個(gè)潔凈煤生產(chǎn)的例子。原兗礦集團(tuán)生產(chǎn)的潔凈煤具備在山東省、全國推廣的價(jià)值，但由于沒有政策支持，只能靠企業(yè)挨家挨戶推廣，效率很低。山東把蘭炭作為清潔能源，不計(jì)入煤炭消費(fèi)指標(biāo);但潔凈煤反倒會(huì)被計(jì)入煤炭消費(fèi)指標(biāo)。這影響了潔凈煤的進(jìn)一步推廣。噴吹煤、煤粉等其他的煤炭產(chǎn)品在推廣時(shí)都遇到了類似問題。

“不能光在生產(chǎn)側(cè)上使勁兒，要打開思路，學(xué)會(huì)用法管理市場。如果地方的產(chǎn)業(yè)政策、地方立法認(rèn)可煤炭清潔利用同樣屬于清潔能源，那作用就會(huì)立竿見影地顯現(xiàn)出來。”劉傳庚說。

2.礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律規(guī)定需進(jìn)一步完善

在具體法律實(shí)務(wù)方面，礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律問題是與會(huì)專家最關(guān)心的問題之一。具體主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是礦產(chǎn)資源權(quán)益金收取方式。“收取礦產(chǎn)資源權(quán)益金，大方向是對(duì)的，但征收方式還有改進(jìn)的空間。”開灤集團(tuán)法務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人易燦輝介紹，目前河北省按照礦產(chǎn)資源的保有儲(chǔ)量來計(jì)算權(quán)益金。但是對(duì)于一座煤礦而言，保有資源儲(chǔ)量并不等于可采儲(chǔ)量，與實(shí)際煤炭產(chǎn)量的差距更大。

徐礦集團(tuán)法律相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此也有共鳴，他表示，保有資源儲(chǔ)量是一個(gè)估算值，礦產(chǎn)資源權(quán)益金以不確定的保有資源儲(chǔ)量作為計(jì)算依據(jù)，對(duì)于煤炭企業(yè)顯然不公平。在實(shí)際開采中，井工礦能開采出保有儲(chǔ)量一半的煤炭就算是很好的結(jié)果了。

易燦輝建議，是否按照煤礦每年核定的產(chǎn)能來征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金。

二是礦產(chǎn)資源權(quán)益金收取時(shí)間。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。目前，探礦權(quán)也須認(rèn)繳礦產(chǎn)資源權(quán)益金。而勘查是技術(shù)密集和資本密集的統(tǒng)一體，本質(zhì)上是高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營。據(jù)了解，綠地勘查能夠形成可供開采礦業(yè)項(xiàng)目的成功率在0.5%左右，而褐地勘查能夠形成可供開采礦業(yè)項(xiàng)目的成功率不到5%。

“在勘查階段就要交權(quán)益金是否合理?這也是需要探討的地方。”易燦輝表示。

三是首期繳納20%的規(guī)定。根據(jù)2017年印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，以出讓金額形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益，低于規(guī)定額度的，可一次性征收;高于規(guī)定額度的，可按原則分期繳納。探礦權(quán)人在取得勘查許可證前，首次繳納比率不得低于探礦權(quán)出讓收益的20%;剩余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后，在采礦權(quán)有效期內(nèi)按年度繳納。采礦權(quán)人在取得采礦許可證前，首次繳納比率不得低于采礦權(quán)出讓收益的20%;剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)分年度繳納。

在申領(lǐng)探礦證或采礦證時(shí)，企業(yè)尚未獲得采礦證，尚未啟動(dòng)生產(chǎn)，認(rèn)繳當(dāng)年很可能沒有產(chǎn)品出售。

即使采礦權(quán)辦證當(dāng)年就開始生產(chǎn)，對(duì)于服務(wù)年限超過5年的礦山，啟動(dòng)當(dāng)年根本無法生產(chǎn)出總資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)的20%的礦產(chǎn)品。

特別是最近新建煤礦多為大型礦井，還沒有生產(chǎn)，企業(yè)就需繳納幾十億元的權(quán)益金。而不繳納權(quán)益金，企業(yè)就無法辦理采礦證等，無法生產(chǎn)。企業(yè)前期投入非常大，進(jìn)而導(dǎo)致后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營壓力非常大。

四是采礦權(quán)注銷和價(jià)款返還。在去產(chǎn)能過程中，按照規(guī)定，一些關(guān)閉煤礦的權(quán)益金需要退回。但目前在執(zhí)行中，很少有煤礦可以順利拿到退回的權(quán)益金。

據(jù)了解，礦產(chǎn)資源價(jià)款征收時(shí)，按照中央20%、地方80%進(jìn)行分成;而地方征收的80%又按照省、地市、縣進(jìn)行分成。返還時(shí)，中央退的20%可以找到資金出處，地方的80%該由誰來退，各地尚無明確規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中，大多數(shù)煤礦還沒有拿到退回的價(jià)款。這導(dǎo)致去產(chǎn)能關(guān)閉退出煤礦不能注銷采礦權(quán)，進(jìn)而無法實(shí)施破產(chǎn)，影響到后續(xù)其他工作開展。

3.明確采煤沉陷區(qū)修復(fù)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

除了礦業(yè)權(quán)相關(guān)問題，生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)乏等問題也給煤炭企業(yè)的實(shí)際工作帶來很多困擾。

比如，壓煤村莊搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。劉傳庚介紹，目前各省搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，按照什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償尚不明確，就有村民拿著其他省份的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到省里要說法。

采煤沉陷區(qū)修復(fù)同樣面臨類似問題。企業(yè)把土地修復(fù)好后，交還村民，但村民不驗(yàn)收，寧愿要補(bǔ)償金，也不愿驗(yàn)收后將土地流轉(zhuǎn)出去。

“這種情況，采煤沉陷區(qū)到底算生態(tài)修復(fù)好了還是沒有修復(fù)好?很難界定。”劉傳庚說，這就需要法律、產(chǎn)業(yè)政策等來明確。

“現(xiàn)在大家都在提環(huán)保、綠色開采，但什么是‘綠色開采’，礦區(qū)土地復(fù)墾到什么程度算完成，在數(shù)量和質(zhì)量上都沒有標(biāo)準(zhǔn)。”劉學(xué)海表示，下一步還需要加強(qiáng)研究。

山東省煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)副秘書長劉全新則把關(guān)注的目光投向了托管煤礦。

“現(xiàn)在，好多國有企業(yè)到外地托管煤礦，比如山東、河北的國有煤炭企業(yè)到陜西、內(nèi)蒙古托管煤礦，被托管煤礦既有屬于國有企業(yè)的，也有屬于民營企業(yè)的。”劉全新說，如果托管順利，一切都好說，但如果在托管過程中產(chǎn)生矛盾，權(quán)利責(zé)任如何劃分，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定，希望能從法律法規(guī)層面對(duì)此進(jìn)一步規(guī)范。

關(guān)閉煤礦上級(jí)企業(yè)被追加為債權(quán)人則是一個(gè)讓許多煤炭企業(yè)感到頭疼的問題。

近幾年，在化解過剩產(chǎn)能的過程中，許多煤炭企業(yè)，特別是老國有煤炭企業(yè)關(guān)閉退出了許多煤礦。這些關(guān)閉退出煤礦的債務(wù)問題難以解決。債務(wù)是以煤礦為主體借的，但在法律訴訟中，煤礦的上級(jí)企業(yè)甚至集團(tuán)都可能會(huì)被追加為債務(wù)人。

“在法律上找不到一點(diǎn)追加一級(jí)企業(yè)、二級(jí)企業(yè)作為債務(wù)人的依據(jù)。如果與國有企業(yè)打交道，一般都能阻止追加上級(jí)企業(yè)作為債務(wù)人，但如果與民營企業(yè)打交道，上級(jí)企業(yè)極有可能被追加為共同債務(wù)人。”華陽新材料科技集團(tuán)法律相關(guān)負(fù)責(zé)人李建明表示。

即便通過訴訟方式解決了，但后續(xù)也可能存在執(zhí)行難的問題，特別是當(dāng)案件標(biāo)的比較大的時(shí)候。殷召良以一個(gè)實(shí)例提醒煤炭行業(yè)企業(yè)法律從業(yè)人員，在處理法律實(shí)務(wù)時(shí)，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，獲得有關(guān)主管部門認(rèn)同;在合同簽訂時(shí)，條款設(shè)定要更加具體，完成一項(xiàng)工作后，再付相應(yīng)部分的資金，盡量在前期減少風(fēng)險(xiǎn)。

4.規(guī)范法律機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)人才培養(yǎng)

一方面是煤炭企業(yè)面臨的政策法規(guī)問題、法律糾紛增多，另一方面是煤炭行業(yè)企業(yè)的政策法規(guī)研究人才不足、機(jī)構(gòu)仍不夠完善。

據(jù)了解，目前各煤炭企業(yè)的法律機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大區(qū)別，總法律顧問的級(jí)別也不一樣。有的總法律顧問是企業(yè)的主要管理人員，有的相當(dāng)于部門負(fù)責(zé)人、副總工程師。有的企業(yè)最近幾年才設(shè)置總法律顧問的崗位。

一些煤炭企事業(yè)單位意識(shí)到這些問題，已經(jīng)開始行動(dòng)。山東能源新礦集團(tuán)法律服務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人孫本波介紹，2019年新礦集團(tuán)法律服務(wù)中心增加了7名職工，新礦集團(tuán)也新設(shè)置了總法律顧問，企業(yè)法律力量明顯增強(qiáng)。

殷召良介紹，目前，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)法學(xué)教師數(shù)量和法學(xué)強(qiáng)勢院校相比不多，法學(xué)研究和教學(xué)力量還比較薄弱。未來，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)將在提升法學(xué)專業(yè)性的同時(shí)，與礦業(yè)、能源、安全、應(yīng)急管理等行業(yè)特色相結(jié)合，建設(shè)法學(xué)學(xué)科。

聚集行業(yè)法律力量，形成合力則是各位專家的共識(shí)。

孫本波表示，目前，國有煤炭企業(yè)在處理與民營企業(yè)相關(guān)的訴訟案件時(shí)，整體處于弱勢地位。他建議，利用法律專家委員會(huì)這個(gè)平臺(tái)，組織實(shí)務(wù)訴訟和理論研究方面的專家，加強(qiáng)研究，也可在具體訴訟案件中出具第三方專家意見函。

王潔瓊建議，構(gòu)建一套協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，將司法相關(guān)部門納入。這樣，煤炭企業(yè)在處理重大疑難案件時(shí)，可以多一條表達(dá)合法訴求的渠道。同時(shí)，也可由中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，搭建一個(gè)煤炭行業(yè)新公布法律政策的學(xué)習(xí)教育平臺(tái)。(本報(bào)記者鄢麗娜)